Забраната за сключване на правни сделки по чл. 28 от закона за приватизацията и следприватизационния контрол в съдебната практика

Разпоредбата на чл. 28, ал. 1 от Закона за приватизацията и следприватизационния контрол (ЗПСК)¹ забранява на търговски дружества с повече от 50 на сто държавно или общинско участие в капитала, както и на търговски дружества, чиито дялове или акции са собственост на търговски дружества с повече от 50 на сто държавно или общинско участие в капитала да сключват разпоредителни сделки с дълготрайни активи на дружеството.
В обхвата на забраната попадат също така и някои сделки на управление (договори за наем, за съвместна дейност), за вземане на кредит и обезпечаване на вземания, както и поемане на менителнични задължения. Действието на тази забрана обаче може да бъде преодоляно чрез разрешение за сключване на посочените правни сделки, дадено от Агенцията за публичните предприятия и контрол (АППК), съответно от общинските съвети (арг. чл. 28, ал. 1 ЗПСК). Причината за ограничаване на правомощията на тези юридически лица да сключват изброените правни сделки може да е в това, че държавата или общината притежават повече от 50% участие в техния капитал.

1. Приложно поле на забраната за сключване на правни сделки по чл. 28, ал. 1 ЗПСК

Законодателят е предвидил, че в обхвата на забраната са включени онези държавни или общински предприятия, които са преобразувани в еднолично търговско дружество². Дори и при бегъл прочит на разпоредбата прави впечатление, че изискването за даване на разрешение от АППК или от общинския съвет се прилага както спрямо сделки на разпореждане, така и по отношение на сделки на управление. Правната доктрина обяснява това изискване с желанието на законодателя да повиши правната сигурност в гражданския оборот и да гарантира правата и интересите на приватизиращото се дружество и потенциалните купувачи, най-вече с оглед липсата на права, които могат да им бъдат противопоставени³. Също така, законодателният замисъл да въведе ограничения в свободата на договаряне се търси и в това да не се допусне сключване на обективно неизгодни правни сделки, които да доведат до необосновано намаляване на имуществото на търговското дружество с държавно или общинско участие в капитала⁴. Липсата на подобни защитни норми би повишила риска от евентуалното разпиляване на дружественото имущество и оттам би обезсмислила процеса по приватизация.

В подобен смисъл са и разрешенията на съдебната практика, изразени в Решение № 8562 от 26.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11149/2017 г., VII о. В конкретния случай, общинският съвет е открил процедура по приватизация на търговско дружество с над 50% общинско участие в капитала, забранил е извършване на разпоредителни сделки и едновременно с това е възложил изготвяне на анализ на правното състояние, приватизационна оценка и информационен меморандум. В решението на съда се посочва, че въвеждането на забрана за сключване на правни сделки по реда на чл. 28, ал. 2 ЗПСК е в интерес на самото приватизиращо се дружество, доколкото води до по-голяма икономическа ефективност на бъдещата приватизационна сделка.

Заслужава да се отбележи, че разпоредбата на чл. 28, ал. 1 ЗПСК е израз на последователно провеждана в приватизационните закони законодателна политика. Отменената правна уредба е съдържала сходна по дух правна норма, закрепена в разпоредбата на чл. 21, ал. 1 ЗППДОП (отм.), съгласно която в търговски дружества с 50 и повече процента държавно и/или общинско участие след приемане на решение за приватизация се забранява извършването на разпоредителни сделки с дълготрайни активи на предприятието, сключване на договори за дялово участие, наем, съвместна дейност, обезпечаване на вземания и сключване на договори за кредит, освен с разрешение на съответния орган по чл. 3 (ЗППДОП (отм.) – бел. моя).

Сравнението между действащата и отменената правна уредба разкрива някои прилики. Това обстоятелство не е изненадващо, доколкото и двете разпоредби са израз на една и съща законодателна цел, а именно след приемане на решение за приватизация, дружеството да разполага с достатъчно имущество, така че да има интерес към него от страна на потенциалните купувачи. Също така, открива се значително сходство и по отношение на видовете правни сделки, чието сключване е забранено от законодателя. Същевременно обаче, налице са и съществени различия между разпоредбите на чл. 21, ал. 1 ЗППДОП (отм.) и чл. 28 ЗПСК.

На първо място, различен е правният субект, който дава разрешение за сключване на правна сделка от страна на търговското дружество, която иначе попада в приложното поле на забраната. По отменения правен режим, компетентността за даване на разрешение е била разпределена между различни държавни органи в зависимост от вида на конкретния актив и неговата балансова стойност (аргумент от чл. 3, ал. 1 ЗППДОП отм.)⁵. De lege lata, АППК и общинските съвети притежават компетентност за даване на това разрешение (аргумент от чл. 28, ал. 1 ЗПСК).

Различия се откриват и по отношение на по-широкия кръг правни последици, които законодателят привързва към забраната за разпореждане с блага. В разпоредбата на § 6 от ДР на ЗПСК е предвидено, че срочните договори за наем, за аренда или за съвместна дейност, имащи за предмет недвижими имоти – собственост на общините или на търговски дружества с повече от 50 на сто държавно или общинско участие, се смятат за безсрочно сключени от момента на обнародване в „Държавен вестник“ на решението по чл. 28, ал. 2 ЗПСК. Отменената уредба също е познавала подобно правило, а именно разпоредбата на § 6 от ДР на ЗППДОП (отм.). При нея обаче законодателят обуславя настъпването на „трансформация“ на безсрочния договор за наем в срочен от приемане на решение за приватизация на търговското дружество, а не от момента на обнародване на решението на забрана за сключване на правните сделки по чл. 28, ал. 1 ЗПСК. От друга страна обаче, в обхвата на „трансформацията“ по § 6 от ДР на ЗППДОП (отм.) попадат и договорите за наем с предмет недвижим имот, собственост на държавата, докато понастоящем те са изключени от приложното поле на § 6 от ДР на ЗПСК.

Най-съществената разлика обаче може да се открие в обстоятелството, че действащата редакция на чл. 28, ал. 2 ЗПСК предвижда допълнителни елементи от фактическия състав по взимане на решение за налагане на забрана, които отменената разпоредба не познава. Понастоящем, забраната за сключване на изчерпателно изброените правни сделки произвежда действие едва след приемане на изрично решение в този смисъл от АППК или от общинския съвет, с което на конкретното търговско дружество с повече от 50 на сто държавно или общинско участие в капитала се забранява сключването на правните сделки по чл. 28, ал. 1 ЗПСК. На свой ред, това решение подлежи на обнародване в „Държавен вестник“, както и на публикуване в най-малко два централни ежедневника (аргумент чл. 28, ал. 2 във връзка с ал. 4 ЗПСК).

Подобно изискване, а именно обуславяне на действието на забраната за сключване на правни сделки от ad hoc прието решение, отсъства от разпоредбата на чл. 21, ал. 1 ЗППДОП (отм.). При отменената правна уредба законодателят е предвиждал, че действието на забраната е пряко и непосредствено, отнася се до всички търговски дружества с повече от 50 на сто държавно или общинско участие в капитала и не е необходимо приемането на решение, с което на конкретно търговско дружество да се забрани сключването на изброените правни сделки. В тази връзка се поставя и въпросът дали констатираните различия във фактическия състав по чл. 28 ЗПСК обуславят и различни правни последици в сравнение с разпоредбата на чл. 21, ал. 1 ЗППДОП (отм.).

Съдебната практика преобладаващо възприема разбирането, че нарушаването на забраната, уредена в разпоредбата на чл. 21, ал. 1 ЗППДОП (отм.), води до нищожността на сделката. Така например, в Решение № 8377 от 20.09.2002 г. по адм. д. № 2328/2002 г., I о. на ВАС, решаващият съдебен състав приема, че процесният договор за банков кредит, сключен при липса на разрешение от страна на компетентния държавен орган по чл. 3 ЗППДОП (отм.), попада сред изрично посочените в чл. 21, ал. 1 ЗППДОП (отм.) сделки, поради което и прогласява неговата нищожност. В същия смисъл е и постановеното Решение № 7806 от 18.12.2000 г. по адм. д. № 2571/2000 г., 5 чл. с-в на ВАС, по което е прието, че забраната за сключване на сделки без наличие на необходимото разрешение по чл. 3 ЗППДОП (отм.) проявява действието си още към момента на започване на процедурата по приватизация, като допуснатият порок в разрешението обуславя законосъобразността на производството. В същия смисъл се е произнесла и правната доктрина⁶.

В по-новата си практика ВКС е имал случай да се произнесе, макар и косвено, по въпроса за същността на забраната по чл. 21, ал. 1 ЗППДОП (отм.). Така, в Решение № 122 от 06.02.2014 г. по т. д. № 861/2012 г., ТК, I т. о., постановено по осъдителен иск за неизпълнение на договор за приватизационна продажба, съдът е извършил проверка дали е налице „предварителното разрешение“ по чл. 3 във връзка с чл. 21, ал. 1 ЗППДОП (отм.) като част от въпроса за основателността на претенцията. Видно е, че това разрешение е необходимо за законосъобразността на сключения приватизационен договор, като неговата липса би обусловила нищожност на приватизационната продажба.

Бързият поглед върху съдебната практика, формирана по предвидената в разпоредбата на чл. 21, ал. 1 ЗППДОП (отм.) забрана за сключване на сделки, потвърждава извода, че нищожността настъпва ipso iure винаги когато търговско дружество с повече от 50 на сто държавно или общинско участие в капитала се домогва да сключи някоя от изчерпателно изброените правни сделки, без получено разрешение по чл. 3 ЗППДОП (отм.). Фактическият състав, от който възникват тези правни последици, включва кумулативното наличие на три елемента, а именно: 1) да е налице търговско дружество с 50 и повече процента държавно или общинско участие в капитала; 2) правната сделка, която търговското дружество се домогва да сключи, да попада сред изчерпателно изброените в чл. 21, ал. 1 ЗППДОП (отм.); 3) да липсва разрешение за нейното сключване, дадено от компетентния орган, определен по реда на чл. 3 ЗППДОП (отм.).

2. Правни последици от нарушаване на забраната за сключване на правни сделки по чл. 28 ЗПСК

Поставя се въпросът дали така формираният при действието на отменения закон извод за ipso iure нищожност може да се поддържа и при действието на чл. 28 ЗПСК, доколкото действащата разпоредба може да се разглежда като функционален еквивалент на забраната по чл. 21, ал. 1 ЗППДОП (отм.). Правната доктрина е имала случай да изтъкне, че и при новата правна уредба сключените в нарушение на забраната по чл. 28, ал. 1 ЗПСК правни сделки са нищожни⁷.

Този извод би могъл да се подкрепи, но с едно немаловажно уточнение, произтичащо от добавените в разпоредбата на чл. 28 ЗПСК елементи от фактическия състав на забраната. То обуславя de lege lata съществена разлика в сравнение с отменения правен режим. За да може актуалната забрана да произведе своето правно действие, е необходимо преди всичко да се приеме изрично решение от АППК или от съответния общински съвет, с което на конкретно търговско дружество с повече от 50 на сто държавно или общинско участие в капитала да се забрани сключването на изброените в разпоредбата правни сделки (аргумент чл. 28, ал. 1, 2 и 4 ЗПСК). За разлика от отменения правен режим, уреждащ безусловно и автоматично действие на забраната за сключване на правни сделки по чл. 21, ал. 1 ЗППДОП (отм.), приложима спрямо всички търговски дружества с повече от 50 на сто държавно или общинско участие в капитала, разпоредбата на чл. 28, ал. 1 ЗПСК изисква приемане на решение, което посочва конкретен адресат на тази забрана. Нещо повече, законодателят е предвидил и допълнително изискване в действащата разпоредба, като предпоставя действието на така взетото решение от обнародване в „Държавен вестник“ и в най-малко два централни ежедневника (аргумент от чл. 28, ал. 4 ЗПСК). От една страна, обнародването има оповестително действие, тъй като е предназначено да уведоми всички заинтересовани лица за приетото решение от АППК, включително и самото търговско дружество, до което забраната се отнася. Наред с това обаче, обнародването има и действие на условие на правото (conditio iuris), доколкото законодателят е предвидил, че „забраната … има сила след приемане на изрично решение за забрана от АППК и от общинските съвети“ (аргумент от чл. 28, ал. 2, изр. първо ЗПСК).

Едва с проявлението на последния елемент, а именно обнародването на решението, се проявява действието на забраната за сключване на правни сделки от страна на търговските дружества с повече от 50 на сто държавно или общинско участие в капитала⁸. На свой ред, тя може да бъде преодоляна с последващо ad hoc решение на АППК, относимо към конкретната правна сделка, която конкретното търговско дружество се домогва да сключи.

Съдебната практика също е имала случай да подчертае самостоятелното значение на решението за забрана по чл. 28, ал. 2 ЗПСК. В този смисъл е постановеното Решение № 338 от 16.04.2009 г. на ВКС по гр. д. № 1739/2008 г., IV г. о., ГК. В процесния случай търговско дружество с изцяло държавно участие в капитала сключило договор за покупко-продажба на недвижими имоти. Трето лице предявило иск за прогласяване на този договор за нищожен поради обстоятелството, че попада сред изрично изброените в чл. 28, ал. 1 ЗПСК правни сделки. Решаващият съдебен състав е отхвърлил иска с аргумент, че липсата на прието решение от АППК, с което на конкретното търговско дружество да се забранява сключване на разпоредителни правни сделки, обуславя и извода за действителност на договора за покупко-продажба. От друга страна обаче, в случаите, при които на конкретното търговско дружество е забранено да сключва правните сделки по чл. 28, ал. 1 ЗПСК, липсата на разрешение от страна на АППК представлява основание за нищожност на сключената правна сделка поради нарушение на закона. В този смисъл се е произнесъл съдът по Решение № 253 от 15.06.2009 г. на ОС – Варна по т. д. № 350/2008 г.

Подобно е и разбирането, изразено в Решение № 216 от 12.11.2009 г. на ВнАС по в. т. д. № 460/2009 г. Съдът е приел, че разрешението на АППК и последващото сключване на правната сделка са еднакво значими елементи, като наличието на порок при който и да е от тях, води до невъзможност за настъпване на целените правни последици. Решението е било обжалвано пред ВКС, но с Определение № 628 от 24.09.2010 г. на ВКС по т. д. № 241/2010 г., I т. о., ТК, касационното обжалване не е било допуснато.

Преценката от страна на АППК или на общинския съвет за даване на разрешение за сключване на правните сделки, изброени чл. 28, ал. 1 ЗПСК, е преценка по целесъобразност на административния орган, доколкото в производството по издаването му следва да се съобразят конкретните фактически особености и да се извърши преценка ad hoc дали са налице основания за даване на разрешение за сключване на правната сделка. В този смисъл е и Определение № 2466 от 18.03.2004 г. на ВАС по адм. д. № 1345/2004 г., IV о. Даване на разрешение за сключване на правна сделка е необходимо единствено относно изчерпателно изброените в разпоредбата на чл. 28, ал. 1 ЗПСК правни сделки.

На следващо място следва да се посочи, че разрешението от страна на АППК или на общинския съвет се отнася само до конкретната правна сделка. В случай че между търговско дружество с държавно или общинско участие в капитала и друг правен субект се подготвя сключване на две или повече правни сделки, попадащи в приложното поле на забраната, то разрешението, дадено за сключване на една от тях, не означава разрешение за сключване и на останалите, независимо от обстоятелството, че страните съвпадат. В подобен смисъл е имал случай да се произнесе съдът с Решение № 98 от 04.06.2018 г. по гр. д. № 1001/2017 г. на Районен съд – Несебър.

Що се отнася до правната същност на решението на АППК, издадено на основание и по реда на чл. чл. 28, ал. 2 ЗПСК, в доктрината е изразено разбирането, че то представлява индивидуален административен акт⁹. Едва след влизане в сила на административния акт спрямо конкретно посоченото в него търговско дружество с държавно или общинско участие в капитала, започва да се прилага предвиденият в чл. 28, ал. 1 ЗПСК разрешителен режим. Спрямо други подобни правни субекти, по отношение на които такъв административен акт не е бил издаден, забраната за сключване на сделки по чл. 28, ал. 1 ЗПСК не се отнася. Те могат валидно да сключват посочените в чл. 28, ал. 1 ЗПСК правни сделки, без спрямо тях да намира приложение разрешителният режим. Разрешението за сключване на правна сделка предполага извършване на преценка по целесъобразност, която не подлежи на съдебен контрол по реда на АПК. На това изрично обръща внимание съдебната практика, изразена в Определение № 824 от 25.01.2006 г. на ВАС по адм. д. № 11722/2005 г., 5-членен с-в. От друга страна обаче, разрешението следва да съответства на общите изисквания за действителност и подлежи на контрол за законосъобразност.

3. Няколко заключителни думи

Извършеният преглед на съдебната практика по отменената и по действащата правна уредба показва ясно, че е налице преосмисляне на законодателния подход при уредбата на забраната за сключване на изброените категории правни сделки от търговското дружество с държавно или общинско участие в капитала. Независимо че съдебната практика продължава единодушно да квалифицира като нищожна попадащата в обхвата на чл. 28, ал. 1 ЗПСК сделка, сключена без разрешение от АППК или от общинския съвет, не може да не се държи сметка, че в сравнение с уредбата по отм. ЗППДОП е добавен един нов елемент от фактическия състав на забраната за сключване на тези сделки. За да произведе регулативното си действие тази забрана, необходимо е изрично и конкретно предшестващо решение на АППК или на общинския съвет, с което да се въвежда разрешителен режим за сключване на посочените в разпоредбата на чл. 28, ал. 1 ЗПСК правни сделки, които конкретното търговско дружество с преобладаващо държавно или общинско участие в капитала да се домогва да сключи¹⁰. Липсата на такова решение означава, че дружеството може свободно да се разпорежда с имуществото си и сключените от него правни сделки са изцяло действителни. В подобен смисъл е имал случай да се произнесе и съдът по Решение от 29.07.2014 г. на ОС – Бургас по т. д. № 652/2013 г.

Преосмислянето на законодателния подход води до либерализация на правната уредба. Тя се изразява най-вече в намаляване на интензитета на ограниченията, свързани с разпоредителните правомощия на правните субекти. От своя страна, това способства за действителността на по-голям брой правни сделки в оборота. Законодателят предоставя на АППК и на общинския съвет компетентност да съобрази особеностите на конкретния случай и да извърши преценка ad hoс, с оглед конкретното търговско дружество с държавно участие в капитала, дали е необходимо въвеждане на забрана за сключване на правните сделки по чл. 28, ал. 1 ЗПСК. В този нов законодателен подход може да се открие и своеобразна „дисциплинираща“ функция по отношение на компетентните органи (АППК, респективно съответния общински съвет), доколкото тези органи следва своевременно да приемат решението за забрана по чл. 28, ал. 2 ЗПСК. Пропускът да се въведе разрешителен режим води до невъзможност да се осуетят настъпилите правни последици от сключената сделка, попадаща в предметния обхват на чл. 28, ал. 1 ЗПСК.

Д-р Димитър СТОЯНОВ, главен асистент по гражданско и семейно право, ЮФ на СУ „Св. Кл. Охридски“
_____
1 Обн. ДВ, бр. 28 от 19.03.2002 г., посл. изм. бр. 14 от 18.02.2020 г.
2 Повече по този въпрос вж. в Орсов, Зл. Преобразуването на държавно предприятие в еднолично търговско дружество като придобивно основание. София: Софи-Р, 2017, с. 83 и сл.
3 В този смисъл разглежда законодателния подход, използван при уреждане на разпоредбата на чл. 28, ал. 1 ЗПСК, Хорозов, Г. Забраната за разпореждане с права на приватизиращо се търговско дружество съгласно чл. 28, ал. 1 от Закона за приватизация и следприватизационен контрол. – В: Собственост и право, № 4, 2003, цит. по ЕПИ Онлайн.
4 На това обръща внимание Конов, Т. Може ли приватизиращото се предприятие да прекратява неизгодни договори със съгласие на приватизационния орган? – В: Търговско право, 1999, № 3, с. 21-22.
5 Сред тях са Агенцията за приватизация, общинските съвети, Министерският съвет и Народното събрание (аргумент от чл. 3, ал. 1, т. 1-5 ЗППДОП, отм.). За систематичен преглед на техните правомощия вж. по-подробно Djilianov, Pl. Umwandlung und Privatisierung staatlicher und gemeindlicher Unternehmen nach dem bulgarischen Recht, LIT Verlag, Münster, 1996, p. 57-65.
6 Вж. в този смисъл Таджер, В. Приватизация. Превръщане на държавна и общинска собственост в частна. София: Пеликан Алфа, 1992, с. 56-57, който обръща внимание на обстоятелството, че разрешението на компетентния орган по чл. 3 ЗППДОП (отм.) е условие за валидност на съответната сделка.
7 Така Хорозов, Г. Забраната за разпореждане с права на приватизиращо се търговско дружество съгласно чл. 28, ал. 1 от Закона за приватизация и следприватизационен контрол. – В: Собственост и право, 2003, № 4, цит. по ЕПИ Онлайн.
8 В този смисъл Хорозов, Г. Забраната за разпореждане с права…, цит. съч., ЕПИ Онлайн.
9 Като индивидуален административен акт го квалифицира Хозоров, Г. Забраната за разпореждане с права, цит. съч., ЕПИ-Онлайн. От друга страна обаче, същият автор, в друга своя статия под заглавието „Разрешения и одобрения по приватизационните сделки“. – В: Собственост и право, 2005, № 4, приема, че разрешенията за сключване на правни сделки не са властнически актове, поради което и в ЗПСК липсва административен ред за изпълнение на тези актове. Допълнителен аргумент в подкрепа на виждането си, че разрешението за сключване на правна сделка не е административен акт, авторът търси в обстоятелството, че купувачът не може да обжалва неизгодното за него решение, тъй като липсва годен обект за обжалване. Според автора подадената жалба следва да бъде оставена без разглеждане като недопустима не защото решението е акт по целесъобразност, а защото въобще не е административен акт. Заслужава да се отбележи обаче, че в цитираната статия авторът не препраща изрично към разпоредбата на чл. 28, ал. 2 ЗПСК.
10 Единственото изключение от това положение е предвидено в разпоредбата на § 19 от Допълнителните разпоредби на ЗПСК, според която в случаите, когато към датата на влизане в сила на ЗПСК е обнародвано решение за приватизация и има забрана за извършване на разпоредителни сделки по чл. 21, ал. 1 ЗППДОП (отм.), разпоредбата на чл. 28, ал. 1 ЗПСК има действие от влизането в сила на закона, без да се взема решение по чл. 28, ал. 2 ЗПСК.