Могат ли „белите петна“ да се придобият по давност от ползвателя, на когото са разпределени за ползване?

ВЪПРОС: Напоследък се коментира възможността собствениците на така наречените земи „бели петна“ да загубят правото си на собственост, защото ползвателите им ще ги придобият по давност. Могат ли „белите петна“ да се придобият по давност от ползвателя, на когото са разпределени за полз

ОТГОВОР: През месец февруари тази година бе публикуван и дискутиран анализ на проблематиката, свързана с ползването на чужда земеделска земя без съгласието на собственика¹. Един от рисковете за собствениците на имоти – „бели петна“, посочен в доклада, се основава на възможността за придобиването на тези земи по давност на основание чл. 79 от Закона за собствеността (ЗС). Даден е и пример за обработването на земеделска земя, към която собствениците не проявяват интерес, от местен арендатор за повече от десетилетие, тъй като му е била предоставяна като „бяло петно“ по административен ред всяка година със заповед на кмета, а по-късно със заповед на директора на областната дирекция „Земеделие“.

Според анализа въпросният арендатор разполага с официален документ – административен акт, издаден от публичен орган (заповед по чл. 37в, ал. 4 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи – ЗСПЗЗ) за всяка от изминалите 10 години, който удостоверява, че „в продължение на този период този арендатор е владеел непрекъснато, а по презумпция и добросъвестно (на законно основание)“ чуждия имот, независимо че това се е случвало без знанието и изричното съгласие на собственика. Сочи се, че местният арендатор може безпрепятствено да стане собственик на чуждата наследствена земя, като подаде искане до нотариуса, който работи на територията, на която се намира имотът. За целта ще му е необходимо освен самото искане, да предостави въпросните заповеди по чл. 37в, ал. 4 ЗСПЗЗ от последните десет години, както и да посочи трима души от селото, които пред нотариус да кажат, че действително този арендатор е владеел земите Ви през последното десетилетие. Така нотариусът ще му издаде нотариален акт за собственост, ще го впише в имотния регистър към Агенцията по вписванията и Вие вече няма да сте собственик.

Смятаме, че тази теза не може да бъде възприета.

Земеделските имоти придобиват статут на „бяло петно“ след приключването на административната процедура за уедряване на ползването и за създаване и разпределение на масиви за ползване за землището или за отделни негови части по правилата на глава пета „а“ от ЗСПЗЗ, съответно глава седма от правилника за неговото прилагане (ППЗСПЗЗ).

Изразът „бели петна“ се използва за означаване на земеделските земи, за които собствениците не са сключили договори за ползването им (за наем, аренда, съвместно обработване и пр.) и не са подали декларация в срок ще ги ползват ли в реалните им граници или желаят включването им в масив за ползване. Тези характеристики са посочени в чл. 37в, ал. 3, т. 2 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ). Изразите „земи по чл. 37в, ал. 3, т. 2 ЗСПЗЗ“ и „бели петна“ имат едно и също значение и са свързани с уедреното ползване на земеделските земи.

Елемент от уредбата на тази процедура в нейните разновидности² е регламентирането на правомерен достъп до чужди земеделски земи. За всеки етап от развитието й са въведени нормативни изисквания за установяване на данни за имотите, ползвани като „бели петна“, чия собственост са, на кого са предоставени за ползване, за коя стопанска година, колко е дължимото рентно плащане в полза на собственика, което ползвателят е длъжен да заплати по сметката за чужди средства на общината, съответно на областната дирекция „Земеделие“.³

Окрупняването на ползването според закона преминава през няколко етапа, които е уместно да проследим с оглед разрешаването на поставения въпрос.

Подготвителен етап

С цел насърчаване на уедреното ползване общинската служба по земеделие води регистър на собствениците и ползвателите на земеделски земи и предоставя информация на участващите в споразумението за създаване на масиви.

Първоначално се набавя информация и документация за правата и намеренията на собствениците и ползвателите на земеделски земи в землището за участието им при формирането на масиви за уедрено земеделско ползване. Предвижда се до 31 юли всеки собственик, лично или чрез пълномощник, да подаде в общинската служба по земеделие по местонахождение на имота декларация по образец, в която се посочват формата на стопанисване и начинът на трайно ползване на земите (чл. 37б, ал. 1 и 2 ЗСПЗЗ). В същия срок ползвателите могат да подадат в общинската служба по земеделие заявление за участие в споразумение по чл. 37в ЗСПЗЗ, с приложен към заявлението опис на имоти за включване в масиви за ползване, съгласно регистрираните в общинската служба по земеделие договори и/или документи за собственост (чл. 37б, ал. 3 ЗСПЗЗ).

В рамките на подготвителния етап за собствениците на земеделски земи, които не са сключили договори за ползването им и ги обработват в реалните им граници, е важно да подадат декларация в срок до 31 юли, че не желаят имотите им да се включват в масив. При неподаване на декларация е допустимо земите им да бъдат включени в границите на земеделски масиви и да се разпределят за обработване между ползвателите в масива.

Съгласно чл. 69 ППЗСПЗЗ декларацията се подава в общинската служба по земеделие по местонахождението на имотите за формата на стопанисване и начина на трайно ползване на всеки от имотите. В случай че собствениците не желаят имотите им или някои от тях да се включват в масиви за ползване, те изрично посочват това

Декларацията се подава за една стопанска година по образец, утвърден от министъра на земеделието и храните, и важи за следващата стопанска година. Или декларацията, подадена до 31.07.2020 г., ще важи за стопанската 2020/2021 г.

Срокът не се смята пропуснат, ако преди изтичането му декларацията е подадена по пощата или до некомпетентен орган, който е длъжен служебно да я препрати на съответната общинска служба по земеделие.

Всеки от съсобствениците може да подаде декларацията и тя ползва всички съсобственици.

Образец на декларацията по чл. 69 ППЗСПЗЗ може да се намери в общинската служба по земеделие, в областната дирекция „Земеделие“, както и на страниците в интернет на областните дирекции „Земеделие“, раздел „Ползване на земеделски земи“.

Предварителен регистър

В чл. 72 ППЗСПЗЗ е предвидено, че декларациите и заявленията служат на общинската служба по земеделие при изготвянето на предварителен регистър на имотите до 1 август. Предварителният регистър съдържа данни за номерата на имотите по картата на възстановената собственост (кадастралната карта), площта, категорията, начина на трайно ползване, ползвателя и правното основание за ползването, за които са подадени декларации и заявления за участие в споразумение, както и за имотите „бели петна“. Общинската служба по земеделие публикува обява за изготвените предварителни регистри в кметството и в сградата на общинската служба по земеделие. Обявата се публикува и на интернет страницата на общината и на съответната областна дирекция „Земеделие“. Обявата може да се оповести и чрез средствата за масово осведомяване или по друг подходящ начин.

Промени в предварителните регистри могат да се правят в срок до 15 август при промяна в декларациите/заявленията, както и за отстраняване на допуснати грешки и неточности по инициатива на общинската служба по земеделие или въз основа на одобрени заявления на заинтересованите лица – чл. 72, ал. 5 ППЗСПЗЗ. Или, в срок до 15 август, ако имотът е посочен в предварителния регистър като „бяло петно“, а се обработва в реални граници, за отстраняване на тази неточност заинтересуваният собственик може да подаде заявление до общинската служба по земеделие.

Когато за имотите са сключени договори за ползването им, подаването на декларация се взема предвид от общинската служба по земеделие при представяне на два и повече невписани в службата по вписвания договори за един и същ имот. Тогава тя регистрира договора, посочен в подадената от собственика декларация. Ако собственикът не е подал декларация, общинската служба по земеделие уведомява страните по договорите. За невписаните договори, в които е предвидено продължаване на уговорения срок, се представя и изрично писмено споразумение между страните за продължаване срока на договора – чл. 37б, ал. 1 ЗСПЗЗ.

Краен етап – заповед за разпределение на имотите по чл. 37в, ал. 3, т. 2 ЗСПЗЗ

Следващият етап от процедурата за уедрено ползване е насочен към постигане на споразумение между собствениците и/или ползвателите за определяне на масиви за ползване на земеделски земи. Сключването на споразумението се ръководи от комисия за всяко землище на територията на общината, определена със заповед на директора на областната дирекция „Земеделие“. Законът забранява в споразумението да се включват имоти, декларирани за обработване в реалните им граници (чл. 37в, ал. 2 ЗСПЗЗ).

Разпоредбата на чл. 72, ал. 8 ППЗСПЗЗ също предвижда при определяне на територията, в която се създават масивите за ползване по реда на § 2ж от Допълнителните разпоредби на ЗСПЗЗ, да се включват имотите – „бели петна“, и да се изключват имотите, за които собствениците и ползвателите са декларирали, съответно заявили, несъгласие за включване в масиви.

От това следва, че ако не са сключени договори за ползване на имота и за него собственикът не е подал декларация за формата на стопанисване и начина на трайно ползване, земята може да бъде разпределен като „бяло петно“ в процедурата за създаване на уедрени масиви за ползване.⁴

Крайният етап от производството по уедряване на обработваемите земи включва изготвянето на доклад до директора на областната дирекция „Земеделие“ от комисията, който да съдържа сключеното споразумение, разпределението на масивите за ползване, данни за земите – „бели петна“, за техните собственици и дължимото рентно плащане. Въз основа на този доклад директорът на областната дирекция „Земеделие“ издава заповед за разпределение на масивите в землището на основание чл. 37в, ал. 4 ЗСПЗЗ.

Когато е постигнато споразумение между собствениците и ползвателите за формиране и разпределение на масивите, то се одобрява със заповед на директора на областната дирекция „Земеделие“, а в случай че не се постигне споразумение за цялото землище, или за негови части, отново със заповед на директора на областната дирекция „Земеделие“ се извършва служебно разпределение.

Заповедта се обявява в кметството и в сградата на общинската служба по земеделие и се публикува на интернет страницата на общината и на съответната областна дирекция „Земеделие“ в срок до 10 октомври. Заповедта може да бъде обжалвана по реда на Административнопроцесуалния кодекс, като обжалването не спира изпълнението й – чл. 37в, ал. 5 и 6 ЗСПЗЗ.

Именно заповедта е актът, с който приключва процедура за създаване на уедрени масиви за ползване на земеделски земи по землища за съответната стопанска година, и от който произтича задължението за ползвателя, посочен в заповедта, да заплати сумите за ползването в посочения със заповедта размер в полза на собствениците на земеделските земи „бели петна“.

Гаранции за изпълнение на задължението за плащане

За ползвателите, които не са заплатили сумите, директорът на областната дирекция „Земеделие“ издава заповед за заплащане на трикратния размер на средното годишно рентно плащане за землището. В 7-дневен срок от получаване на заповедта ползвателите превеждат сумите по сметка на съответната областна дирекция „Земеделие“.

Преди изменението на чл. 37в, ал. 7 (ДВ, бр. 61 от 2016 г.), в случай че ползвателят не е внесъл дължимите суми, директорът на областната дирекция „Земеделие“ можеше да сезира кмета на общината за прилагане на процедурата по чл. 34, ал. 6 ЗСПЗЗ за изземване по административен ред на имота, тъй като той се счита за ползван без правно основание. По силата на чл. 37в, ал. 14 в частта за земите „бели петна“ заповедта по чл. 37в, ал. 4 се смята за правно основание, при условие че е извършено плащане за тях. Или, след като дължимите суми за ползването на земите – „бели петна“, не са платени в срок, ползването им е неправомерно. Разликата с предишния режим е съществена: докато в случаите на изземване по чл. 34, ал. 6 ЗСПЗЗ заплащането на трикратния размер на средното рентно плащане не е задължително за ползвателя, а е въпрос на преценка, като при заплащане на тази сума заповедта на кмета на общината се обезсилва, действащата разпоредба въвежда задължение за плащане. Предходният режим предвижда при неплащане оставянето в сила на заповедта за изземване и провеждането на съответната процедура – той е насочен към преустановяване на неправомерното ползване и предаване на владението. Действащата редакция всъщност създава административен ред за събиране на рентно плащане в завишен размер като санкция за неизпълнение на произтичащото от заповедта за разпределение на ползването по чл. 37в, ал. 4 ЗСПЗЗ задължение за плащане.

В споразумението за уедрено ползване участват ползватели, които са изплатили задълженията си за ползването на земите – „бели петна“, за предходните стопански години – чл. 37в, ал. 2 ЗСПЗЗ. Изисква се и декларация към заявлението за участие в споразумение от ползвателите, че не са свързани лица по смисъла на Търговския закон с лица, които не са изплатили задълженията си по чл. 34, ал. 6 и по чл. 37в, ал. 7 за земите по чл. 37в, ал. 3, т. 2 за предходните стопански години, както и задълженията си към държавния и общинския поземлен фонд – чл. 37б, ал. 3 ЗСПЗЗ.

Съгласно чл. 37в, ал. 8 ЗСПЗЗ въвод за ползване на масив или негови части се извършва по искане на ползвателите от общинската служба по земеделие въз основа на заповед на директора на областната дирекция „Земеделие“ след прибирането на реколтата и заплащане на сумите за ползването на „белите петна“.

Едно от условията за участие в търговете и конкурсите за предоставяне под наеми или под аренда на земите от държавния поземлен фонд е кандидатите да са заплатили дължимите суми за ползването на „белите петна“ – чл. 47б, ал. 1, т. 5 ППЗСПЗЗ.

Плащане на сумите за ползването на имоти – „бели петна“

Общината, съответно областната дирекция „Земеделие“, изплащат на правоимащите собственици преведените от ползвателите суми за ползването на имотите им. Законът определя тези суми като депозитни. Или компетентните органи действат като посредник в отношенията между ползвателите и собствениците на земеделските земи -„бели петна“. Когато ползвателите не са изпълнили задължението си да преведат дължимите суми за ползването на „белите петна“, общината/областната дирекция „Земеделие“ нямат основание да извършат плащане.

Сроковете, в които собствениците могат да потърсят платените от ползвателите суми за „белите петна“, са посочени в § 16 от Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (обн. ДВ, бр. 14 от 2015 г., изм. бр. 31 от 2015 г.). Разпоредбата на ал. 1 гласи, че дължимите суми за имотите по чл. 37в, ал. 3, т. 2 („белите петна“), определени със заповедта по чл. 37в, ал. 4 за стопанската 2014-2015 г. и за предходните стопански години, се внасят от ползвателите по банкова сметка за чужди средства на общината.

Предвижда се в ал. 2 от влизането в сила на този закон (има се предвид Законът за изменение и допълнение на ЗСПЗЗ, ДВ, бр. 14 от 20.02.2015 г.), че:

1. сумите за „белите петна“ ще се изплащат от общините на правоимащите лица в 10-годишен срок;

2. отказите на общините за плащане на основание 3-годишния срок по чл. 37в, ал. 7 ще се смятат за обезсилени.

Това е преходно правило, което разпростира действието на удължения от 3 на 10 години срок за плащане на сумите за ползването на „белите петна“ с изменението на чл. 37в, ал. 7 ЗСПЗЗ, обнародвано в посоченото изменение, спрямо заварените случаи.

За стопанската 2015-2016 г. и занапред, на основание чл. 37в, ал. 7 ЗСПЗЗ (в редакцията на разпоредбата съгласно ДВ, бр. 14 от 2015 г.), сумите ще се внасят от ползвателите по банковата сметка за чужди средства на областната дирекция „Земеделие“ по местонахождението на имота и съответно ще се изплащат от областната дирекция „Земеделие“ в 10-годишен срок на правоимащите собственици.

Когато задължението за плащане не е изпълнено

Защитата на собствениците, в случай че ползвателят не е заплатил посочените в заповедта за разпределение на белите петна суми, може да се осъществи по административен и по гражданскоправен ред.

Обстоятелството, че не е подадена декларация за имота по реда на чл. 69 ППЗСПЗЗ, не лишава собственика от правото да търси обезщетение. Декларираните обстоятелства за формата на стопанисване и за начина на трайно ползване по реда на чл. 69 ППЗСПЗЗ са от значение при определяне на масивите за ползване и не се отразяват на правото на собственика да търси обезщетение за лишаване от ползването на имота.

Основанието за ползването на земите „бели петна“, създадено в процедурата за формиране на масиви за ползване, е пречка за придобиването им по давност от ползвателите

Видно от прегледа на нормативната уредба за създаване на масиви за ползване и съдържанието на административните актове за нейното приключване, се предвиждат изисквания за наличието на достатъчно данни, които да формират у ползвателите на „бели петна“ ясна и несъмнена представа, че временно им е предоставен достъп да ползват чужд земеделски имот срещу задължението да заплатят (чрез административно посредничество) нормативно определена сума за ползване на имотите. Въведени са и нормативни гаранции за изпълнение на задължението за плащане.

Съгласно чл. 79 ЗС правото на собственост по давност върху недвижим имот се придобива с непрекъснато владение в продължение на 10 години, а ако владението е добросъвестно, правото на собственост се придобива с непрекъснато владение в продължение на 5 години. За да се определи като владение, освен упражняването на фактическата власт върху имота (corpus), законът предполага наличието на намерението да се свои вещта (animus domini).

Анализът на режима на административно земеползване, въведен за имотите „бели петна“, показва, че ползвателят, на когото такъв имот е предоставен за ползване по реда на процедурата за създаване на масиви за ползване, упражнява фактическата власт върху земята със съзнанието, че ползва чужд имот. От вещноправна гледна точка ползвателят няма положението на владелец, а е държател на имота. Спрямо лицата, които нямат качеството на владелци на имота, не е изпълнен фактическият състав на чл. 79 ЗС и на това основание държателите на един недвижим имот не могат да се позовават на придобивна давност, въпреки че обективният елемент на владението – упражняването на фактическа власт – съвпада с този при държането. В този смисъл има и съдебната практика – Определение № 521 от 22.10.2018 г. по гр. д. № 1995/2018 г., ГК, ІІ г. о. на ВКС.

Приключващите процедурата актове за създаване и разпределение на масиви и за предоставяне ползването на земите – „бели петна“, не пораждат вещни права (право на собственост, право на ползване или други ограничени вещни права) и не представляват основание за установяване на владение върху масивите, или върху включените в тях имоти. Именно наличието на основание за ползването на земите „бели петна“, създадено в процедурата за формиране на масиви за ползване, поставя в положението на държател ползвателя на имотите по чл. 37в, ал. 3, т. 2 ЗСПЗЗ, с което се препятства придобиването им по давност. В този аспект режимът на административно земеползване защитава собствениците на земеделски земи – „бели петна“.

Стойка КУРТЕВА, юрист
_________
1 „Белите петна“ в българското земеделие“ от Институт за политики и развитие.
2 С изменението на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ), обнародвано в „Държавен вестник“, бр. 13 от 07.02.2017 г., в сила от същата дата, формирането и разпределението на масиви за ползване на пасищата, мерите и ливадите е уредено в отделна административна процедура. Така след изменението правният режим за уедрено ползване се диференцира според начина на трайно ползване на земеделските земи: заварената процедура по чл. 37в остава да се прилага за ниви и трайни насаждения, а новосъздаденият ред по чл. 37ж е предназначен за уедряване на пасищни имоти. Сходен е с производството за уедряване на обработваемите земи, но процедурата се развива в рамките не на стопанската, а на календарната година. Сроковете за действие от страна на участниците и на органите по поземлената собственост, които администрират процедурата, също се различават. По силата на препращащи разпоредби намират съответно приложение и правила от производството по чл. 37в. По-нататъшното изложение се базира на процедурата за формиране на масиви за ползване, приложима за ниви и за трайни насаждения.
3 Първоначално плащането се извършва по сметката за чужди средства на общината. След изменението на ЗСПЗЗ (ДВ, бр. 14 от 2015 г.) се предвиди ползвателите да внасят сумите по сметка за чужди средства на съответната областна дирекция „Земеделие“ в срок до три месеца от публикуване на заповедта.
Дължимите суми за „белите петна“ за стопанската 2014-2015 г. и за предходните стопански години продължават да се внасят от ползвателите по банковата сметка за чужди средства на общината.
4 Имотът може да бъде разпределен като „бяло петно“ и когато собственикът е подал декларация по чл. 69, ал. 1 ППЗСПЗЗ във връзка с чл. 37б, ал. 1 ЗСПЗЗ и е изразил желание имотът да бъде включен в масиви за ползване като имот по чл. 37в, ал. 3, т. 2 ЗСПЗЗ (имоти – „бели петна“), каквато възможност е предвидена в приложението към образеца на декларация.