Тема за дискусия – Забраната за обжалване на общите устройствени планове по чл. 215, ал. 6 от Закона за устройство на територията

 

Несъответствие с Орхуската конвенция и противоречие с българската Конституция?

Настоящата статия представя накратко Орхуската конвенция и нейните три основополагащи стълба, присъединяването на Европейския съюз (ЕС) към нея и констатираните проблеми във връзка с достъпа до правосъдие в ЕС. Разгледано е Решение VI/8d за съответствие на задълженията на Република България по Конвенцията, приетото по време на Общото събрание на страните по Орхуската конвенция на 11-13.09. 2017 г. в Будва, Черна гора, с което са отправени препоръки за осигуряване на достъп до правосъдие, както и предприети действия от държавата ни по изпълнението им. Представена е практиката на Конституционния съд на Република България във връзка с обжалваемостта на някои административни актове. В светлината на Решение № 14 от 2014 г. на Конституционния съд на Република България, в което е тълкуван текстът на чл. 120, ал. 2 от българската Конституция, е направен извод по отношение на забраната за обжалване на общите устройствени планове по чл. 215, ал. 6 от Закона за устройство на територията (ЗУТ).

1. Орхуската конвенция

Въпросите, свързани с опазването на околната среда в нейната цялост, са актуални и ще продължават да представляват несъмнено интерес в бъдеще. Природата има двояко значение. От една страна, тя е жизнена среда, от друга – източник на суровини за развитието на определена дейност.

Конвенцията за достъп до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (по-долу Орхуската конвенция) е подписана в гр. Орхус, Дания, на 25.06.1998 г. и влиза в сила през октомври 2001 г. В момента тя е ратифицирана от 47 държави¹. Основна цел на това международно споразумение е да допринесе за защита на правото на всеки човек от настоящите и бъдещите поколения да живее в околна среда, благоприятна за неговото здраве и благосъстояние, затова всяка страна гарантира правата на достъп до информация, участие на обществеността при вземането на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда в съответствие с разпоредбите на Конвенцията (чл. 1). Най-забележителното в чл. 1 от Орхуската конвенция е това, че в него ясно се подчертава, че този международен договор се отнася до основните права на човека. Член 1 ясно посочва, че ролята на държавата е да помогне за постигането на тази цел. Орхуската конвенция е отворена за глобално присъединяване и предлага едновременно двойна защита за околната среда и правата на човека. Наред с това Конвенцията е не само екологично споразумение, но е и споразумение за отчетност, прозрачност и отзивчивост на правителствата². Член 3, параграф 1 от Конвенцията изисква всяка страна да създаде и поддържа „ясна, прозрачна и последователна рамка“ за прилагането й.

Следва да се обърне внимание на това, че в Орхуската конвенция са уредени т. нар. трето поколение „модерни“ права, които са израз на стремежа на съвременния свят към мир, глобализация и чиста околна среда; то отразява задължението между хората за солидарност и включва правото на мир, право на комуникация, право на здравословна и благоприятна природна среда.

Конвенцията за достъп до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда е подписана от Република България при нейното откриване за подписване в гр. Орхус, Дания, на 25.06.1998 г., ратифицирана е със закон, приет от Народното събрание на Република България на 02.10.2003 г. (обн. ДВ, бр. 91 от 14.10.2003 г.) и е в сила за нашата страна от 16.03.2004 г. По силата на чл. 5, ал. 4 от българската Конституция международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната. Те имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат.

Орхуската конвенция стои на три „стълба“ – достъпа до информация, публичното участие и достъпа до правосъдие – което е предвидено съответно в чл. 4 до 9 от нея. Трите стълба зависят един от друг за пълното изпълнение на целите на Конвенцията. Следва да се отбележи, че подписването на този международен договор е предшествано от множество други споразумения, затова в преамбюла на Конвенцията те са изброени.

Член 9 от Конвенцията съдържа разпоредбите на третия „стълб“ – достъпа до правосъдие. Съгласно Конвенцията достъпът до правосъдие означава, че членовете на обществеността имат достъп до процедури за правен преглед за прилагане на стандартите на Конвенцията относно достъпа до информация и участието на обществеността, както и разпоредбите на вътрешното законодателство в областта на околната среда. Достъпът до правосъдие съгласно Конвенцията означава достъп на обществеността до процедури, при които може да се иска правен преглед на предполагаеми нарушения на Конвенцията и на националните закони, свързани с околната среда. По този начин правата и задълженията относно достъпа до информация и участието на обществеността, установени в Конвенцията, както и разпоредбите на националното законодателство, свързани с околната среда, могат да бъдат изпълнявани не само от публичните органи на страните, но и от лица и неправителствени организации, като членове на обществеността. Въпреки че чл. 9 изрично се позовава на разпоредбите на Конвенцията за достъп до информация в чл. 4 и участието на обществеността в решенията за конкретни дейности в чл. 6, той също така изисква достъп до правосъдие за други решения, действия и пропуски, свързани с околната среда.

2. Присъединяване на ЕС към Орхуската конвенция и обществените консултации в ЕС за спазването на разпоредбите й за достъпа до правосъдие

Накратко следва да се спомене, че Учредителните договори – Парижкият договор от 1951 г. и Римските договори от 1957 г., които създават Европейската икономическа общност (ЕИО) и Европейската общност за атомна енергия (Евратом), имат предимно икономически характер, като не засягат уредбата на околната среда. За първи път Европейската общност получава компетенции в областта на околната среда с подписването на Единния европейски акт³, когато са добавени нови законодателни правомощия в тази област. С Договора от Маастрих⁴ допълнително е разширена политиката по опазване на околната среда. В Договора от Амстердам⁵ отново са включени текстове за околната среда, като с него допълнително е въведено в общностното законодателство и идеята за устойчиво развитие. С Лисабонския договор⁶ е направено единствено малко допълнение към чл. 191, ал. 1 (предишен чл. 174 от ДЕО) на ДФЕС. Съдържанието на тази разпоредба е, че ЕС може да насърчава мерки на международно равнище за справяне с регионални и световни проблеми на околната среда, и Лисабонският договор добавя, че по-специално подобни мерки могат да се справят в борбата с изменението на климата.

Решението за присъединяване на ЕО към Орхуската конвенция е прието на 17.02.2005 г. (Решение 2005/370/ЕО), като ЕО е страна по конвенцията от май 2005 г. Затова е приет Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 06.09.2006 г. относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция относно достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземане на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността.

Интересно е да се спомене, че още преди присъединяването на ЕО към Орхуската конвенция през 2003 г. са били приети две директиви относно първия и втория „стълб“ на Орхуската конвенция. Това са Директива 2003/4/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 28.01.2003 г. относно публичния достъп до информация за околната среда и за отмяна на Директива 90/313/ЕИО на Съвета (срокът за транспониране на тази Директива е бил до 14.02.2005 г.) и Директива 2003/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26.05.2003 г., която предвижда участие на обществеността във връзка с изготвянето на някои планове и програми, свързани с околната среда, и за изменение по отношение на участието на обществеността и достъпа до правосъдие Директиви на Съвета 85/337/ЕИО и 96/61/ЕО (срокът за транспониране на тази Директива е бил до 25.06.2005 г.). Следва да се обърне внимание на това, че и двете Директиви 2003/4/ЕО и 2003/35/ЕО съдържат разпоредби относно достъпа до правосъдие.

В края на 2018 г. Европейската комисия инициира обществена консултация относно прилагането от ЕС на Орхуската конвенция в областта на достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, като срокът за коментари беше до 14.03.2019 г. Това проучване е инициирано във връзка с констатация на Комитета за съответствието към Орхуската конвенция, че ЕС не спазва нейните разпоредби относно достъпа до правосъдие, тъй като не разполага с достатъчно механизми за осигуряване на преглед на актовете на ЕС. Основната цел е в рамките на инициативата да се направи оценка на сегашното положение и да се обсъдят варианти за евентуалното вземане на решения. По-конкретно, проучването има за цел да осигури доказателствена база за оценка на съответните аспекти на прилагането на достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, които аспекти се уреждат от правото на ЕС на равнището на ЕС и от националните съдилища („базов сценарий“). Въз основа на проведената обществена консултация е подготвен Финален доклад за изследването на прилагането от страна на ЕС на Орхуската конвенция в областта на достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда⁷.

3. Препоръки към Република България във връзка с достъпа до правосъдие

Вече беше споменато, че по силата на чл. 5, ал. 4 от основния ни закон Орхуската конвенция е част от българското законодателство, т.к. е ратифицирана по предвидения в Конституцията ред, обнародвана е и е влязла в сила за Република България, затова е част от вътрешното право на страната и разпоредбите й имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които й противоречат.

По време на среща за 6-тата сесия на Общото събрание на страните членки по Орхуската конвенция, проведена на 11-13.09.2017 г. в Будва, Черна гора, е прието Решение VI/8d за съответствие на задълженията на България по конвенцията⁸ (на английски език – Decision VI/8d Compliance by Bulgaria with its obligations under the Convention), с което са отправени препоръки към Република България в параграф 3 (a) и (b), както и в параграф 8 (a), (b) и (c).

Според параграф 3 (a) и (b) от Решение VI/8d за съответствие на задълженията на България по конвенцията се изисква от засегната страна да бъдат предприети спешно необходимите законодателни, регулативни и административни мерки, за да бъде гарантирано, че:

а) обществеността, включително екологичните организации, ще имат достъп до правосъдие по отношение на общите устройствени планове и подробните устройствени планове;

b) засегнатата общественост, включително екологичните организации, ще имат достъп до процедури по оспорване на разрешенията за строеж и въвеждане в експлоатация за дейностите, изброени в Приложение I към Конвенцията⁹.

В параграф 9 (a) от Решение VI/8d за съответствие на задълженията на България по Конвенцията е посочено, че страната ни трябва да представи доклади на 01.10.2018, 01.10.2019 и 01.10.2020 г. за напредъка за предприетите мерки и постигнатите резултати по изпълнение на препоръките в параграф 3 (a) и (b), както и в параграф 8 (a), (b) и (c) от Решение VI/8d.

На 01.10.2018 г. Република България представи Първия си доклад за напредъка по Решение VI/8d за съответствие на задълженията на България по Конвенцията. Той е прегледан от Комитета за съответствие към Орхуската конвенция, който в Доклада си за него подчертава, че е важно да бъде включено във Втория доклад за напредъка на 01.10.2019 г. подробна информация за предприетото да бъдат изпълнени препоръките в параграф 3 и 8 от Решение VI/8d за съответствие на задълженията на България по Конвенцията. Комитетът изразява своята „сериозна загриженост относно видимия неуспех“ на страната ни да изпълни изискванията на Решение VI/8d, параграф 3 (a) и (b), както и параграф 8 (a), (b) и (c) на Общото събрание на страните членки¹⁰.

Следва да се спомене, че с писмо от 09.08.2019 г. до министъра на външните работи на Република България, Комитетът за съответствие към Орхуската конвенция напомня, че мерките за изпълнение на препоръките на Общото събрание на страните по Орхуската конвенция, проведено на 11-13.09. 2017 г. в Черна гора, трябва да бъдат взети и докладвани най-късно до 01.10.2020 г.¹¹.

На сайта на Орхуската конвенция е публикуван Вторият доклад за напредъка¹² от 30.09.2019 г., изпратен от Министерство на околната среда и водите (МОСВ) до Секретариата на Орхуската конвенция по отправените препоръки в параграф 3 и 8 към България от Общото събрание на страните по Орхуската конвенция, проведено на 11-13.09.2017 г. в Будва, Черна гора. Прави впечатление, че в Доклада за напредъка на МОСВ от 30.09.2019 г. е посочено, че той е във връзка с отправените препоръки в параграф 3 и 8, но в действителност в точка 1, представяща предприетото по отношение на препоръки в параграф 3, изобщо не се споменава какво е направено за промените в достъпа до правосъдие по отношение на общите устройствени планове.

До настоящия момент изобщо не е предлагана законодателна промяна по отношение на чл. 215, ал. 6 ЗУТ, който гласи: „Не подлежат на обжалване общите устройствени планове, както и техните изменения“.

Видно от изложеното е това, че за съжаление от 2017 г. до момента няма напредък за изпълнение на отправените препоръки. Това поставя въпроса дали разпоредбата на чл. 215, ал. 6 ЗУТ е в съответствие с Орхуската конвенция съобразно чл. 5, ал. 4 от българската Конституция.

5. Противоречие на чл. 215, ал. 6 ЗУТ с чл. 120, ал. 2 от българската Конституция

Разпоредбата на чл. 120, ал. 1 от Конституцията предвижда, че съдилищата осъществяват контрол за законност на актове и действия на административните органи. В този текст от основния ни закон конституционният законодател е възприел принципа на общата клауза за обжалване на всички административни актове пред съдилищата. Според чл. 120, ал. 2 от Конституцията „гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат освен изрично посочените със закон“. Конституционният съд на Република България вече е имал възможност да изясни съдържанието на правото на съдебна защита срещу административните актове. В Решение № 21 от 1995 г. Конституционният съд¹³ приема, че разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията урежда правото на съдебна защита на гражданите и юридическите лица срещу административни актове, които ги засягат. В тази разпоредба са съединени обективно две различни по характер конституционни норми – процесуалноправна, която определя кръга на активно легитимираните да търсят съдебна защита лица, и материалноправна, която сочи конституционноправните критерии за съдебна обжалваемост на административните актове. Задължително конституционно условие е обжалваният акт да засяга лицето, което го обжалва. Наличието на такова „засягане“ е необходимото условие за възникване на процесуален правен интерес от съдебно обжалване. За да се изясни съдържанието на това „засягане“, разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията трябва да се тълкува в неразривна връзка и с чл. 56 от Конституцията. В чл. 56 от Конституцията е уредено основното право на защита на всеки гражданин, „когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси“. Административният акт „засяга“ по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията граждани, когато нарушава или застрашава техни права или законни интереси.

В своята по-стара практика Конституционният съд на Република България даваше предимно ограничително тълкуване на възможността за съдебно обжалване на определени със закон административни актове (Решение № 5 от 2006 г. на Конституционния съд)¹⁴. В други свои решения Конституционният съд разглежда въпроса за устройствените планове, като се изтъква, че чрез тях се цели да се стигне до баланс на обществения и частноправния интерес (Решение № 3 от 2012 г. на Конституционния съд)¹⁵ и постигане на баланс между конституционните ценности (Решение № 12 от 2013 г. на Конституционния съд)¹⁶.

През 2014 г. отново беше тълкуван текстът на чл. 120, ал. 2 от Конституцията, като Конституционният ни съд прие, че тази разпоредба дава правото на законодателя по изключение при спазване на изискванията за съразмерност, включително задължителните за страната международни стандарти за достъп до съдебна защита, със закон да предвиди необжалваемост пред съд на изрично посочена категория административни актове само когато това е необходимо за опазване на основите на конституционния ред или на други особено важни обществени интереси като осигуряването на отбраната и сигурността на страната, както и осъществяването на принципите и целите на нейната външна политика (Решение № 14 от 2014 г. на Конституционния съд)¹⁷. Това дава основание да се приеме, че е налице промяна в практиката на Конституционния съд на Република България във връзка с обжалваемостта на административните актове по отношение на материята по устройство на територията, независимо от постановеното Решение № 5 от 2006 г. на Конституционния съд.

Накратко следва да се посочи, че специфично за българския Конституционен съд е обособяването на задължаващото всички тълкуване (абстрактно) на Конституцията като самостоятелно негово правомощие. То не се среща често при останалите конституционни съдилища, но доколкото тълкуването на Конституцията е тясно свързано с основната дейност на всяка конституционна юрисдикция, упражняването на нормен контрол е неотделима част от нея¹⁸. По отношение на тълкуването в българската конституционноправна литература се посочва, че Конституционният съд не е свободен при тълкуването на Конституцията, а е обвързан със собствената си конституционна доктрина (но не абсолютно). При тълкуването Конституционният съд влага смисъл в разпоредбите на Конституцията, който се поддържа в неговите предишни актове, и очертава нови аспекти на установената в Конституцията правна уредба (макар и то да е по правило абстрактно), ориентирани спрямо фактите и обстоятелствата, обосноваващи правния интерес от тълкуването¹⁹. Интересно е да се спомене, че в конституционноправната литература се изтъква това, че конституционните съдии прилагат един по-прагматичен подход, основаващ се на разбирането за непрекъсната еволюция на Конституцията и не се обвързват стриктно с установената вече от тях конституционна доктрина. Възможността за отклонение от практиката на конституционните юрисдикции е дори законодателно предвидена в някои държави, както например в Германия и Испания²⁰.

Въз основа на направения преглед на практиката на Конституционния съд може да се приеме, че е настъпила промяна по отношение на ограничителното тълкуване за правото на обжалване на някои административни актове. Въз основа на Решение № 14 от 2014 г. на българския Конституционен съд, с което е тълкуван текстът на чл. 120, ал. 2 от Конституцията, може да се приеме, че разпоредбата на чл. 215, ал. 6 ЗУТ не попада в категорията административни актове, спрямо които законодателят може да въведе необжалваемост, т. к. това е допустимо само когато е необходимо за опазване на основите на конституционния ред или на други особено важни обществени интереси като осигуряването на отбраната и сигурността на страната, както и осъществяването на принципите и целите на нейната външна политика. Това дава основание да се приеме, че в светлината на Решение № 14 от 2014 г. на Конституционният съд предвидената необжалваемост на общите устройствени планове, както и техните изменения съгласно чл. 215, ал. 6 ЗУТ противоречи на чл. 120, ал. 2 от Конституцията, тъй като е засегнато основно конституционно право – правото на собственост и не е гарантирана възможността за неговата защита чрез съдебно обжалване.

Заключение:

Орхуската конвенция предоставя право за достъп до информация, участие във вземането на решения по въпросите на околната среда и достъп до правосъдие. Това международно споразумение предоставя мощната двойна защита за околната среда и правата на човека. В настоящата статия бяха представени отправените към държавата ни препоръки за промени в законодателството по отношение на достъпа до правосъдие по Орхуската конвенция, по които за съжаление не са предприети никакви действия от компетентните за това държавни органи. Това дава основание да се смята, че е налице несъответствие на чл. 215, ал. 6 ЗУТ с чл. 9 от Орхуската конвенция. В светлината на Решение № 14 от 2014 г. на Конституционният съд може да се приеме, че чл. 215, ал. 6 ЗУТ противоречи на чл. 120, ал. 2 от Конституцията ни.

Д-р Сибила ИГНАТОВА, адвокат, ръководител секция „Конституционно и държавно право“ към Правната комисия на Висшия адвокатски съвет
____
1Данните за ратификацията й са публикувани в интернет страницата на Орхуската конвенция, където е посочено, че към 16.10.2017 г. 47 страни са я ратифицирали: https://www.unece.org/env/pp/ratification.html (последен достъп 09.02.2020 г.).
2 The Aarhus Convention an implementation guide, Second edition, United Nations Economic Commission for Europe, 2014, p. 15 (последен достъп 09.02.2020 г.).
3 Единният европейски акт е подписан през 1986 г. и влиза в сила през 1987 г., той е първата основна ревизия на Договорите от Рим от 1957 г. за създаване на ЕИО и Евратом.
4 Договорът от Маастрихт (официално Договор за Европейски съюз) е подписан между 12-те страни, членуващи в ЕИО, влиза в сила на 01.11.1993 г. и води до създаването на ЕС.
5 Договорът от Амстердам е подписан на 02.10.1997 г. и влиза в сила на 01.05.1999 г.
6 Договорът от Лисабон е подписан на 13.12.2007 г. и влиза в сила на 01.12.2009 г., той преименува Договора за Европейската общност на Договор за функционирането на Европейския съюз, а всички функции на ЕО се поемат от ЕС. Лисабонският договор реформира Договора за Европейския съюз (ДЕС) и Договора за създаване на Европейската общност (ДЕО).
7 Study on EU implementation of the Aarhus Convention in the area of access to justice in environmental matters, Final report, September 2019, https://ec.europa.eu/environment/aarhus/pdf/Final_study_EU_implemention_environmental_matters_2019.pdf (последен достъп 09.02.2020 г.).
8 Доклад от шестата сесия на заседанието на Общото събрание на страните по Орхуската конвенция, проведена на 11-13.09.2017 г. в Черна гора, с. 43-44: https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/mop6/English/ECE_MP.PP_2017_2_Add.1_E.pdf, (последен достъп 09.02.2020 г.).
9 Текстът на препоръката в оригинал на английски език е следният:
3. Requests that the Party concerned, as a matter of urgency, take the necessary legislative, regulatory and administrative measures to ensure that:
(a) Members of the public, including environmental organizations, have access to justice with respect to General Spatial Plans and Detailed Spatial Plans;
(b) Members of the public concerned, including environmental organizations, have access to review procedures to challenge construction and exploitation permits for the activities listed in annex I to the Convention;
10 Първи доклад за напредъка на Комитета за съответствие към Орхуската конвенция: https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/compliance/MoP6decisions/VI.8d_Bulgaria/Correspondence_with_the_Party/First_progress_review_on_VI.8d_Bulgaria_adopted_18.02.2019.pdf (последен достъп на 09.02.2020).
11 Писмото на Комитета за съответствие до министъра на външните работи на Република България: https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/compliance/MoP6decisions/VI.8d_Bulgaria/Correspondence_with_the_Party/234_Bulgaria_PartyVI.8d_H.E._Ms._Ekaterina_Zaharieva_Deputy_Prime_Minister___MFA.pdf (последен достъп 09.02.2020 г.).
12 Доклада за напредъка на МОСВ от 30.09.2019 г. https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/compliance/MoP6decisions/VI.8d_Bulgaria/Correspondence_with_the_Party/Second_Progress_ReportVI8dBG.pdf, (последен достъп на 09.02.2020).
13 Решение № 21 от 1995 г. на Конституционния съд по к. д. № 18 от 1995 г. за тълкуване на разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията в смисъл – подлежат ли на атакуване пред съдилищата всички административни актове, включително и тези, които по своя характер не са нормативни или индивидуални, обн. ДВ, бр. 99 от 10.11.1995 г.
14 Решение № 5 от 2006 г. на Конституционния съд по к. д. № 1от 2006 г., обн. ДВ, бр. 40 от 16.05 2006 г.
15 Решение № 3 от 2012 г. на Конституционния съд по к. д. № 12 от 2011 г., обн. ДВ, бр. 26 от 30.03.2012 г.
16 Решение № 12 от 2013 г. на Конституционния съд по к. д. № 9 от 2013 г., обн. ДВ, бр. 105 от 06.12.2013 г.
17 Решение № 14 от 2014 г. на Конституционния съд по к. д. № 12/2014 г., обн. ДВ, бр. 95 от 18.11.2014 г.
18 Карагьозова-Финкова, М. Конституционните юрисдикции в новите демокрации от Европейския съюз, С., 2009, с. 360.
19 Пак там, с. 360.
20 Карагьозова-Финкова, М. Американският и европейският модел на съдебен контрол за конституционност. Възникване и развитие. С., 1994, с. 121.