Принтиране

Новите законодателни мерки за преодоляване на последиците след края на извънредното положение

Автор: Александър Георгиев,

1. С наближаването на края на срока на действащото в страната извънредно положение1 бе поставен въпросът дали действието на част от уредените със Закона за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13.02.2020 г. (ЗМДВИП), специални правила може да бъде продължено. Този въпрос бе обусловен от изразеното становище от страна на изпълнителната власт за необходимост от удължаване на приложението на някои от уредените със закона мерки за определен период от време след края на извънредното положение.

Като основен аргумент в подкрепа на необходимостта от удължаване на действието на правилата бе изтъкнато обстоятелството, че все още не е преодоляна опасността от неконтролируемо разрастване на епидемията, както и че основният обем от наложени със ЗМДВИП мерки нямат характер на съществени нормативни ограничения в упражняването на правата на гражданите, които могат да бъдат наложени единствено при хипотеза на обявено извънредно положение по смисъла на чл. 57, ал. 3 от Конституцията.

Така формираното становище намери краен израз под формата на законодателна инициатива на Министерския съвет за приемане от Народното събрание на Закон за изменение на Закона за здравето2. Като част от съдържанието на Преходните и заключителни разпоредби на предложения законопроект са включени и изменения и допълнения на ЗМДВИП. С промените в ЗМДВИП се запазва за определен срок след края на извънредното положение действието на предвидени със закона мерки, въвеждат се промени в досегашното съдържание на някои от съществуващите правила, както и се променя наименованието на закона. Законопроектът на Закона за изменение на Закона за здравето е внесен на 05.05.2020 г. от Министерския съвет в деловодството на Народното събрание и е заведен под вх. № 002-01-016/05.05.2020 г.

В мотивите към законопроекта е заложен основен акцент върху ефекта от приложението на новите норми в областта на здравеопазването. Посочено е, че тяхната цел е да уредят мерките на територията на Република България за предпазване, ограничаване и преодоляване на последиците от разпространението и заразата с вируса на COVID-19 за времето след прекратяването на извънредното положение. По отношение на измененията в ЗМДВИП единствено е обявено, че с тях се прецизират срокове за предвидените в закона социално-икономически, финансови и здравни мерки за преодоляване на последиците от разпространението и заразата с вируса на COVID-19, като част от сроковете се удължават и се разширява приложното поле на част от мерките.

2. Предмет на настоящия материал е преглед на промените в мерките по ЗМДВИП, чието действие рефлектира върху участниците в гражданския оборот. На първо място сред тях следва да се посочи промяната в името на закона, която определя неговото приложение не само спрямо отношенията по време на обявеното извънредно положение, но и спрямо отношенията по преодоляване на настъпилите последици след отмяна на извънредното положение. Новото пълно наименование на нормативния акт става „Закон за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13.03.2020 г. и за преодоляване на последиците“ (ЗМДВИППП)3. Тази промяна в името на закона не отменя неговия специален характер, а само прецизира действието му. Тя разширява приложното му поле, което вече е насочено спрямо един по-широк кръг от отношения. С това се удължава и действието на регламентираните с него мерки, което до настоящото изменение бе обвързано със срока на извънредното положение.

Въпросното обстоятелство е подчертано и чрез изменението на чл. 1 ЗМДВИППП. Новата редакция на текста на нормата гласи, че законът урежда мерките и действията по време на извънредното положение на територията на Република България и за преодоляване на последиците след отмяната на извънредното положение. В подобен смисъл е и приетото изменение на § 52 от Преходните и заключителни разпоредби на закона, което касае крайния срок на неговото приложение. В първоначалната редакция на текста бе записано, че законът се прилага до отмяна на извънредното положение, докато с настоящото изменение този текст се заличава. Така ЗМДВИППП не е обвързан повече с упоменатия краен срок на действие, което позволява приложението на негови предписания и след края на извънредното положение.

По отношение на извършената редакция на съдържанието на отделните уредени от закона мерки, са използвани различни нормотворчески способи за осъществяване на измененията и допълненията. За едни мерки изрично е въведен нов, по-дълъг срок на действие, за други е добавено, че се отнасят единствено до периода на извънредното положение, а трети са с изцяло изменено съдържание с цел да отговорят на актуалните изисквания. Най-деликатен остава въпросът променят ли се и мерките, които остават с непроменена първоначална редакция и при действието на разширеното приложно поле на закона. В тази връзка особен интерес представлява приложението на текстовете на разпоредбите на чл. 3 и 4 ЗМДВИППП, които са едни от разпоредбите с най-съществено отражение върху гражданския оборот.

Остава непроменена редакцията на нормата на чл. 3
ЗМДВИППП, според която се спират за срока от 13.03.2020 г. до отмяната на извънредното положение процесуалните срокове по съдебни, арбитражни и изпълнителни производства и давностните срокове, с изтичането на които се погасяват или придобиват права от частноправните субекти, както и някои от сроковете по Закона за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество и по чл. 175в, ал. 1-3 от Закона за съдебната власт. В случай че тази разпоредба се тълкува систематично в контекста на измененото наименование на закона и на новата редакция на чл. 1, се поставя въпросът дали тя ще продължи да се прилага и след отмяната на извънредното положение.

Според изявленията на вносителя на законопроекта при неговото представяне на първо гласуване пред Комисията по правни въпроси в Народното събрание, идеята на законодателя е тези мерки да отпаднат с края на извънредното положение и да не станат част от изградения за преодоляване на последиците нов нормативен режим. С прекратяване на извънредното положение се прекратява и правното действие на действащите разпоредби от ЗМДВИППП, за които няма изрично прието предложение за удължаване на действието им с допълнителен срок. Посочва се, че една от най-съществените промени, които ще настъпят след отпадането на извънредното положение, е, че от 14.05.2020 г. спрените срокове по делата ще започнат да текат. Така правосъдната система ще възобнови работата си в пълен обем. Ще се разглеждат не само делата съгласно приложението към чл. 3, т. 1 ЗМДВИППП, но и всички останали съдебни производства.

Така изложената концепция на вносителя на законопроекта претърпя съществено развитие при обсъждането преди второ гласуване на закона в Народното събрание. Отчетена бе необходимостта да бъде посочена определена дата, от която да продължат да текат сроковете, спрени по време на извънредното положение по действието на ЗМДВИППП. Също така бе прието, че ще е необходим период на адаптация след обнародването на закона, в който правните субекти да се подготвят да предприемат необходимите действия във връзка с продължаването на сроковете. Решено бе тези нови моменти да бъдат въведени с отделна правна норма, без да се променя текстът на чл. 3 ЗМДВИППП. Поради това бе приета разпоредбата на § 13 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за здравето, която гласи, че сроковете, спрели да текат по време на извънредното положение по ЗМДВИППП, продължават да текат след изтичането на 7 дни от обнародването на новия закон в „Държавен вестник“. С оглед на нейното действие, сроковете по чл. 3 ЗМДВИППП ще продължат да текат не от 14.05.2020 г, както бе предвидено първоначално, а след изтичането на седем дни от датата на обнародване на новия закон в „Държавен вестник“.

По различен начин е разрешен въпросът с приложението на мерките, уредени в чл. 4 ЗМДВИППП. С тях се удължават с един месец от отмяната на извънредното положение сроковете, определени в закон, които изтичат по време на извънредното положение и са свързани с упражняване на права или изпълнение на задължения на частноправни субекти, както и действието на административните актове, което е ограничено със срок и изтича по време на извънредното положение. Текстът на тази разпоредба не е редактиран поради виждането, че първоначално уреденият с нея срок на мерките следва да бъде запазен. Становището на вносителя на законопроекта по отношение на нея е, че тя не следва да променя действието си. Поради това, на 14.06.2020 г. ще изтекат различните законови срокове, както и действието на административните актове, които по силата на разпоредбата на чл. 4 ЗМДВИППП бяха удължени с един месец, защото приключваха по време на извънредното положение.

3. По-съществени за гражданския оборот сред нормите в ЗМДВИППП, при които с изменението е въведен нов, по-дълъг срок на действие или пък са ограничени единствено до периода на извънредното положение, са мерките, регламентирани в чл. 5 от закона. По своя характер те попадат в числото на предвидените от законодателя способи за преодоляване на последиците след отмяна на извънредното положение. Според мотивите на вносителя на законопроекта, замисълът при тези нормотворчески редакции е чрез тях да се запазят всички мерки, които имат съществено отношение върху икономическия живот в страната с цел да се осигури по-плавно преминаване през епидемиологичната обстановка.

С изменението на редакцията на разпоредбата на чл. 5 ЗМДВИППП е продължен срокът на действие на някои от предвидените с нея мерки, а за други е подчертано, че са приложими единствено по време на извънредното положение и прекратяват действието си при неговата отмяна. Удължена е за два месеца след отмяната на извънредното положение забраната по чл. 5, ал. 2 ЗМДВИППП за налагане на запори на банкови сметки на физически лица и на лечебни заведения, запори върху трудови възнаграждения и пенсии, обезпечителни мерки върху медицинска апаратура и оборудване, както и извършването на описи на движими вещи и недвижими имоти, собственост на физически лица, освен за задължения за издръжка, за вреди от непозволено увреждане и за вземания за трудови възнаграждения. В нормата е добавен и текст, според който не се налагат запори на банкови сметки на общини два месеца след отмяната на извънредното положение.

Удължаването на срока на действие на описаната мярка е подкрепено от Камарата на частните съдебни изпълнители в представено тяхно становище с вх. № КП-016-01-6/07.05.2020 г. по законопроекта, адресирано до Комисията по правни въпроси в Народното събрание. В него се посочва, че тъй като въпросните действия са най-масови, от една страна, те са предпоставка за разпространение на вируса, тъй като при запорите длъжниците се принуждават да обикалят банки, институции и кантори с оглед доказване на несеквестируемост, като се отразяват неблагоприятно и на психическото здраве на хората. От друга страна, изключително силно навлизат във финансовата сфера на гражданите. Предвид че останалите изпълнителни способи ще са възможни, удължаването на срока на въпросните мерки е разумен компромис между правото на кредиторите да получат изпълнение на съдебното решение, с това да се пази здравето и финансовата стабилност на длъжниците.

Първоначалната идея на вносителя на законопроекта бе след края на извънредното положение да могат да се насрочват публични продани и въводи във владение, които бяха спрени за времето на извънредното положение по силата на чл. 5, ал. 1 от закона. Не се предвиждаше действието на тази мярка да бъде продължено и от 14.05.2020 г. Съдебните изпълнители трябваше да могат да извършват въпросните действия. Впоследствие тази концепция е изменена при гласуването на второ четене на законопроекта в Народното събрание. С него бе приета нова редакция на текста на чл. 5, ал. 1 ЗВДВИППП, според която до два месеца след отмяната на извънредното положение срещу физически лица се спират всички обявени публични продани и въводи във владение, обявени от държавните и частните съдебни изпълнители, след което се насрочват наново, като не се дължат такси и разноски. Предвидена е нормативна възможност спирането да не се извършва, ако преди изтичането на срока е постъпило искане от физическото лице за насрочване на публичните продани или въводите във владение.

Не е удължен срокът на действие на ограничението за извършване само на неотложните нотариални производства при спазване на здравно-хигиенните изисквания. За да се отстрани всякакво съмнение в смисъла на редакцията на нормата на чл. 5, ал. 4 от закона, тя е изменена, като в съдържанието й е включен изричен текст, че мярката за ограничение на нотариалната дейност се отнася до отмяната на извънредното положение. В подобен смисъл са и медийните изявления на вносителя на законопроекта при неговото представяне на обществеността, в които е посочено, че след края на извънредното положение нормалната си работа ще възобновят нотариусите, съдиите по вписванията и длъжностните лица по регистрацията в Агенцията по вписванията.

След приемане на първо четене от Народното събрание на измененията в ЗМДВИППП, при последващото обсъждане пред Комисията по правни въпроси на отделните текстове от закона, е изложено ново становище от страна на вносителя на законопроекта за удължаване на срока на действие на нормата на чл. 6 ЗМДВИППП. В досегашната си редакция тя предвижда до отмяната на извънредното положение, при забава за плащане на задължения на частноправни субекти, длъжници по договори за кредит и други форми на финансиране, предоставени от банки и финансови институции, включително когато вземанията са придобити от други банки, финансови институции или трети лица, и по договори за лизинг, да не се начисляват лихви за забава и неустойки, задължението да не може да бъде обявено за предсрочно изискуемо и договорът не може да бъде развалян поради неизпълнение, както и не може да се изземват вещи.

Пред комисията е изразено и насрещно възражение по въпросното становище в смисъл, че вече е отпаднала необходимостта от въведената с чл. 6 ЗМДВИППП защита на длъжниците, тъй като банките през време на извънредното положение са предприели всички необходими мерки за отсрочване и разсрочване на изискуемите задължения на своите длъжници. То е възприето от народните представители при обсъждане на второ четене на законопроекта. С оглед на изложеното, нормата е изменена в смисъл от нейното приложно поле да бъдат изключени банките и банковите длъжници, като тя остава да се прилага само по отношение на длъжниците по договори за кредит и други форми на финансиране, предоставени от финансови институции, с изключение на дъщерните дружества на банките, включително когато вземанията са придобити от банки, финансови институции или трети лица. При гласуването на второ четене на законопроекта, Народното събрание е удължило срока на действие на нормата само по отношение на последните лица. Поради това, с новата редакция на текста, предоставената от чл. 6 ЗМДВИППП закрила за длъжниците се удължава с още два месеца след края на извънредното положение.

4. От въведените изменения в ЗМДВИППП важно отражение върху дейността на частноправните субекти има новата редакция на чл. 6б от закона. Макар да е представена като цялостно изменение на текста на досегашната разпоредба, новата редакция до голяма степен възпроизвежда стария текст, но удължава действието на предвидените мерки и въвежда допълнителни критерии във връзка с приложението им.

Основната концепция на нормата на чл. 6б ЗМДВИППП е да се създадат финансови облекчения за физическите и юридическите лица – наематели или ползватели на имоти – държавна или общинска собственост, които са ограничили или преустановили дейността си в имотите вследствие на мерките и ограниченията, наложени по време на извънредното положение. Предвижда се възможност за намаляване или за освобождаване на съответните лица от вноските за наем или за ползване на имотите, дължими към държавата или общините.

С оглед на обстоятелството, че текстът на разпоредбата е доста общ и не съдържа ясни указания за конкретните видове обекти на държавна и общинска собственост, спрямо които ще се прилага, той е необходимо да се тълкува и прилага съобразно действащия режим на държавната и общинската собственост, установени със Закона за държавната собственост (ЗДС), Закона за общинската собственост (ЗОС) и издадените въз основа на тях подзаконови нормативни актове. В тази връзка, на първо място е важно да се посочи, че текстът на нормата на чл. 6б борави единствено с правнотехническия термин „имоти“, с който в ЗДС и ЗОС се обозначават недвижимите имоти, а не и движимите вещи. Поради това може да се приеме, че приложното поле на нормата е насочено само към недвижимите имоти – държавна и общинска собственост.

Също така, разпоредбата на чл. 6б ЗМДВИППП включва в хипотезата си единствено тези правни отношения, при които министрите, областните управители и ръководителите на други ведомства са предоставили под наем или за ползване имоти – държавна собственост, или общинските съвети са предоставили под наем или за възмездно ползване имоти – общинска собственост, на физически или юридически лица (наематели или ползватели). В чл. 56, ал. 1 ЗДС е предвидено, че възмездно право на ползване може да се учреди само върху имот, представляващ частна държавна собственост. Правото на ползване се учредява със заповед на областния управител за срок не по-дълъг от 10 години след провеждане на търг при условия и по ред, определени от Министерския съвет. По отношение на имотите – публична държавна собственост, не е предвидена възможност за учредяване на подобно право на ползване, тъй като за тях важи ограничението на чл. 16, ал. 1 ЗДС, че не могат да се използват извън предназначение и да се предоставят на трети лица, освен в случаите по ал. 2, 5 и 6 на същата разпоредба или при предоставяне на концесия.

Имотите, представляващи публична държавна собственост, обаче могат да бъдат отдавани под наем за срок до 10 години, при условие че се използват съобразно предназначението им и не се възпрепятства осъществяването на дейностите, за които са предоставени за управление. Отдаването под наем е разрешено от ЗДС и по отношение на имоти или части от тях – частна държавна собственост. Те се отдават под наем от министъра, ръководителя на друго ведомство или областния управител, на когото имотът е предоставен за управление. Отдаването става чрез търг при условия и по ред, определени с правилника за прилагане на ЗДС, като въз основа на резултатите от търга се сключва договор с наемателя. Срокът за отдаване под наем на имотите – частна държавна собственост, също не може да бъде по-дълъг от 10 години.

При уредбата на общинската собственост в ЗОС, разглежданият въпрос е разрешен по различен начин. Член 7, ал. 2 ЗОС посочва, че имотите – публична общинска собственост, могат да се обременяват с ограничени вещни права, но само в случаите, определени със закон. Изложеното изискване по отношение на публичната общинска собственост е потвърдено и с чл. 34, ал. 6 ЗОС, който гласи, че учредяването на ограничени вещни права върху обекти – публична общинска собственост, се извършва при условия и по ред, определени в закон. Поради това, ЗОС принципно допуска учредяване на право на ползване върху имоти, представляващи публична общинска собственост, но то може да се извършва само в предвидените в закон случаи.

Това изискване не важи за имотите – частна общинска собственост. Те могат да бъдат обект на разпореждане, като за тях се прилагат общите разпоредби за собствеността. Общината може да се разпорежда с тях чрез продажба, замяна, дарение, делба, възмездно или безвъзмездно учредяване на ограничени вещни права и др. Право на ползване върху имоти и вещи – частна общинска собственост, се учредява след решение на общинския съвет от кмета на общината чрез публичен търг или публично оповестен конкурс. Срокът на учреденото право не може да бъде по-дълъг от 10 години.

За отдаването под наем на имоти, представляващи собственост на общините, ЗОС е възприел концепцията на ЗДС и наемните отношения са допустими както по отношение на публичната, така и на частната общинска собственост. Предоставянето под наем на имоти – общинска собственост, се извършва чрез публичен търг или публично оповестен конкурс. Въз основа на резултатите от търга или конкурса се сключва договор за наем от кмета на общината или от оправомощено от него длъжностно лице. Свободни имоти публична общинска собственост могат да се отдават под наем за срок до 10 години след решение на общинския съвет.

След като беше очертан кръгът на имотите – държавна или общинска собственост, по отношение на които намира приложение нормата на чл. 6б ЗМДВИППП, необходимо е да бъдат определени и нейните времеви предели на действие. При първоначалната редакция на разпоредбата, тя беше ограничена по своето действие до отмяната на извънредното положение. От датата на влизане на закона до посочения момент, компетентните органи можеха да намалят размера на вноските за наем и за ползване или да освободят от заплащането им изцяло или частично физическите и юридическите лица – наематели или ползватели. Разпоредбата указваше в какъв период може да се извършат съответните административни действия, но не посочваше срока, за който може да се извърши намаляването или освобождаването от дължимите вноски.

С последните промени, чрез новата редакция на нормата, така посоченият срок на действие е преформулиран с цел неговото удължаване. Посочено е, че хипотезата на чл. 6б ЗМДВИППП обхваща както времето на извънредното положение, така и два месеца след неговата отмяна. Отново не е нормативно формулиран срокът, за който може да се извърши намаляването или освобождаването на ползвателите или наемателите от дължимите вноски. С оглед на тълкуването на цялостния смисъл на нормата – да създаде финансови облекчения за физическите и юридическите лица, които са ограничили или преустановили дейността си в имотите вследствие на мерките и ограниченията, наложени по време на извънредното положение, този срок следва да бъде еднакъв със срока на действие на уреденото с нея специално правило. Така извършването на намаляване или освобождаване от вноски ще доведе до постигане на заложените в разпоредбата цели и ще бъде предотвратена възможността за злоупотреби.

Нормата на чл. 6б. ЗМДВИППП е диспозитивна. Преценката дали да се пристъпи към съответните действия по намаляване или освобождаване от вноските е предоставена на оперативната самостоятелност на компетентния орган. Той установява необходимостта от предприемане на действия и взема решение относно характера им. Съгласно първоначалния текст на разпоредбата, намаляването или освобождаването се извършва по решение на Министерския съвет министрите, областните управители и ръководителите на други ведомства, предоставили под наем или за ползване имоти – държавна собственост, или общинските съвети, предоставили под наем или за ползване имоти – общинска собственост.

При новата редакция, с основание Министерският съвет е изключен от изброяването на компетентните административни органи, оправомощени да извършат преценка и да извършат конкретните действия по приложение на нормата на чл. 6б ЗМДВИППП. Конституцията очертава пределите на дейността на Министерския съвет на едно по-високо ниво, като му предоставя общото ръководство на държавната администрация и организирането на стопанисването на държавното имущество, без да включва в него подобни оперативни правомощия. Въпросното разрешение е съобразено и със смисъла на ЗДС и ЗОС, които също възлагат на останалите изброени в разпоредбата органи основните оперативни компетентности във връзка с учредяване на право на ползване и сключване на договори за наем за имотите – държавна и общинска собственост, и за изменение и прекратяване на възникналите по тях правоотношения с физически или юридически лица.

Една от най-съществените промени, въведени с актуализираната нормативна формулировка на чл. 6б ЗМДВИППП, е въвеждането на критерии, по които да се преценява дали наемателите или ползвателите са ограничили или преустановили дейността си в имотите вследствие на мерките и ограниченията, наложени по време на извънредното положение. Те се съдържат в новата ал. 2 на нормата, която гласи, че въпросните обстоятелства се доказват от физическите и юридическите лица – наематели или ползватели, с финансови и други документи, удостоверяващи настъпилото ограничаване или преустановяване на дейността им през време на извънредното положение. С нея се запълва една съществена празнота в досегашното съдържание на нормата, тъй като се дава уредба на въпрос от основно значение, за разрешаването на който законодателят не беше предвидил никакви указания.

На първо място, с новото правило се предвижда задължение за физическите и юридическите лица да докажат наличието на обстоятелствата, включени в хипотезата на нормата, въз основа на които да бъде извършено намаляването или освобождаването от дължимите вноски. Посочва се също така, че доказването следва да бъде осъществено посредством писмени документи – финансови или други, които да имат законовата удостоверителна сила да докажат пред компетентния орган наличието на обстоятелствата по чл. 6б ЗМДВИППП.

В заключение на анализа на новото правило на чл. 6б
ЗМДВИППП следва да се посочи, че неговото действие следва да се разпростира единствено върху задълженията на физическите и юридическите лица – наематели или ползватели, за вноските за наем и за ползване на имотите, представляващи държавна или общинска собственост. То не може да обхваща в приложното си поле и задължението по чл. 26 ЗДС на наемателите или ползвателите за извършване за тяхна сметка на поддръжката и текущите ремонти на имотите – държавна собственост, предоставени под наем или за ползване, както и за основните ремонти, ако по договор те са възложени в тежест на наемателите и ползвателите. Не попадат в приложното поле на нормата и аналогични задължения за наемателите и ползвателите на имоти – общинска собственост, предвидени в чл. 17 ЗОС. Изпълнението на изброените задължения и дължимите по тях суми не могат да бъдат намалявани или наемателите или ползвателите да бъдат освобождавани от тях по реда на чл. 6б ЗМДВИППП.

5. От съществено значение за прилагането на измененията в ЗМДВИППП е текстът на въведения нов § 51б в Преходните и заключителни разпоредби на закона, според който държавните и местните органи в рамките на своята компетентност могат да дават разяснения по прилагането на закона, които обявяват публично. От анализа на текста е видно, че с него не се предвижда възможност за задължително тълкуване от държавните и местните органи на нормативните текстове.

Съгласно чл. 51 от Закона за нормативните актове, задължително тълкуване на нормативен акт може да даде само органът, който го е издал. В случая със законовите актове, какъвто е ЗМДВИППП, този орган се явява Народното събрание, поради което останалите държавни и местни органи не са компетентни да предоставят подобен вид тълкуване. Поради това, в рамките на тяхната компетентност следва да се включва единствено предоставянето на информация и допълнителни разяснения на обществеността относно упражняването на предоставените им по ЗМДВИППП правомощия. Макар и обявени публично, въпросните информация и разяснения нямат задължителен характер за правните субекти и с тях не могат да се въвеждат нови изисквания и процедури в допълнение на вече предвидените в ЗМДВИППП.

6. Макар да не са включени в обема на ЗМДВИППП, създадените нови норми с § 23 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за здравето са близки до неговата материя, тъй като също са насочени към създаване на финансови облекчения пред частноправните субекти с цел преодоляване на последиците от извънредното положение. Те водят началото си от формулирания във внесения в Народното събрание законопроект доста кратък текст на § 13 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за здравето, с който се оправомощава концедентът или министърът на туризма да намали с до 100 на сто размера на концесионно или наемно възнаграждение, дължимо за 2020 г. по действащи договори за концесия или наем на морски плаж или по договори, които ще влязат в сила през 2020 г., или да отложи плащането им до 31.12.2020 г.

Подобно на сходната норма на чл. 6б ЗМДВИППП, това правило също имаше диспозитивен характер и преценката за неговото приложение следваше да се извърши от оправомощените органи при условията на оперативна самостоятелност. Липсваха обаче допълнителните елементи, заложени в хипотезата на чл. 6б
ЗМДВИППП, които определят евентуалните основания, при които може да се пристъпи към намаляване на концесионното или наемно възнаграждение или до отлагане на неговото плащане. Не бе предвидено изискване концесионерите или наемателите да са ограничили или преустановили дейността си на съответния морски плаж вследствие на мерките и ограниченията, наложени по време на извънредното положение, или на неговите последици, свързани с прилагане на противоепидемични мерки.

Използваната законодателна формулировка се основаваше на широко приложение на договорното начало и бе насочена основно към създаване на механизъм за компенсиране на концесионерите и наемателите на морски плажове, без получените от тях ползи да бъдат категорично обвързани с поемане на определени насрещни задължения или да послужат за покриването на претърпени загуби. Поради това, правилото на § 13 създаваше условия за възникване на неясноти и колебания в правоприлагането или за установяване на практики, които не кореспондират с целите на нормативния акт. Неяснотата относно приложението му и липсата на гаранции срещу извършването на злоупотреби се явиха основни причини за последваща редакция на текста при обсъждането в Народното събрание и за окончателното му приемане под формата на § 23 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за здравето.

Изградената с § 23 уредба се основава на принципа за необходимост от доказана причинно-следствена връзка между намаляването на концесионното или наемно възнаграждение и насрещното предоставяне от концесионерите и наемателите на посетителите на морския плаж на плажни принадлежности по смисъла на § 1, т. 6, предложение първо и второ от Закона за устройство на Черноморското крайбрежие на цени, намалени с не по-малко от 50 на сто от цените за сезон 2019 г. или от максималните по съответния договор.

Ограничена е възможността за поставяне на изброените по-горе въпроси във връзка с концесионното и наемното правоотношение на плоскостта на свободното договаряне между страните. Макар да се посочва, че описаните отношения ще се уреждат посредством допълнително споразумение към концесионния договор или договора за наем, също така е предвидено, че справедливото намаляване на дължимото концесионно възнаграждение или на наемната цена ще се определя посредством конкретна методика. Тази методика предстои да бъде приета до 23.05.2020 г. от Министерския съвет по предложение на министъра на туризма.

Също така, намаляването на цените на плажните принадлежности е установено не като принципна нормативна възможност, поставена в зависимост от избора на концесионера или наемателя, а под формата на негово законово задължение. Неизпълнението на въпросното задължение от страна на концесионера или наемателя ще се наказва с имуществена санкция в размер на 50 000 лв., като нарушенията се установяват с актове, съставени от длъжностни лица, определени от министъра на туризма. Наказателните постановления се издават от министъра на туризма или оправомощени от него длъжностни лица.

Предвидени са и конкретни срокове, в които концесионерът или наемателят следва да уведомят министъра на туризма за цените на плажните принадлежности за летен сезон 2020 г. и съответно министърът на туризма да посочи размера на намалението на дължимото концесионно възнаграждение или на наемната цена за 2020 г. Ако сумите вече са били заплатени изцяло или частично, съответната намалена част ще се приспада от концесионното възнаграждение или от наемната цена за 2021 г.

7. В заключение може да се посочи, че поради използваната от законодателя комплексна юридическа техника за изменение и допълнение на ЗМДВИППП, която включва разширяване на приложното поле на закона, съпроводено с нови редакции на текстовете на определени мерки, както и прекратяване или удължаване на сроковете на действие на отделни негови разпоредби, се създава объркване в правоприлагането относно датата на влизане в сила на приетите промени, както и коя норма от кога и до кога ще действа. Този проблем вече беше отчасти засегнат в настоящия материал по отношение на някои от по-важните разпоредби на ЗМДВИППП, за които са посочени конкретни срокове на действие. Принципното положение, заложено в § 44 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за здравето, в който са инкорпорирани и промените в ЗМДВИППП, е, че законът влиза в сила от 14.05.2020 г.

Въпреки това, както вече бе изтъкнато, в текстовете на отделните изменения на ЗМДВИППП са въведени и различни нови срокове за влизането в сила и прекратяването на действието на отделни разпоредби. Освен чрез редакция на конкретните нормативни текстове, удължаване на действието на група разпоредби от закона е извършено и чрез самостоятелен нов параграф. Такъв е новият § 51а от Преходните и заключителните разпоредби на ЗВДВИПП, който посочва, че разпоредбите на чл. 7, 8, 9, 10, 14, 17, 18, 19, 21 и 22 се прилагат по време на извънредното положение и два месеца след неговата отмяна.

Липсата на единен юридически подход при първоначалното изграждане и при последващите изменения на закона, създава съществени затруднения за неговото правилно възприемане и прилагане от правните субекти. Самата законодателна идея за обединение в рамките на един нормативен акт на мерки, които да са приложими както в период на извънредно положение, така и за преодоляване на последиците след извънредното положение, съдържа в себе си вътрешно противоречие и поражда съмнение за несъответствие с режима, установен в чл. 57, ал. 3 от Конституцията. С цел избягване на част от изброените по-горе проблеми, мерките за преодоляване на последиците от извънредното положение можеше да бъдат формулирани като самостоятелни правила, които да бъдат уредени в нов нормативен акт, различен от ЗВДВИППП, и с това да се избегне необходимостта от създаване на подобни усложнени юридически конструкции.

Като друг самостоятелен проблем се откроява обстоятелството, че макар ЗВДВИППП да представлява по своята същност специален закон, голяма част от въведените с него норми са с твърде общ характер, който не позволява директното им приложение без необходимост от допълнително уточняване и прецизиране. Нововъведеният § 51б от Преходните и заключителни разпоредби на ЗВДВИППП, според който държавните и местните органи в рамките на своята компетентност могат да дават публично обявени разяснения по прилагането на закона, представлява един несполучлив опит на законодателя да създаде ред за адаптиране на новите норми към нуждите на правоприлагането. С него се предвижда даването на разяснения, които нямат задължителен характер и не могат да попълнят съществуващите празноти в закона или да установят ред за приложение на неясните нормативни текстове. Несъвършенството на извършеното законодателно изменение поражда множество текущи въпроси пред правоприлагането, които тепърва следва да бъдат анализирани и да се търси път за тяхното законодателно или практическо разрешаване.

Александър ГЕОРГИЕВ, адвокат
____
1 Извънредното положение е обявено с решение от 13.03.2020 г. на Народното събрание на основание чл. 84, т. 12 от Конституцията на Република България, като с последващо решение от 03.04.2020 г. на Народното събрание (обн. ДВ, бр. 33 от 07.04.2020 г.), срокът на извънредното положение върху цялата територия на Република България е удължен до 13.03.2020 г.
2 По време на подготовката на материала, законопроектът на Закона за изменение на Закона за здравето на 08.05.2020 г. бе разгледан и приет на първо четене, а впоследствие на 12.05.2020 г бе приет и на второ четене от Народното събрание и на следващия ден бе обнародван в „Държавен вестник“. Настоящото изложение е изготвено съобразно текста на Закона за изменение и допълнение на Закона за здравето, обнародван в ДВ, бр. 44 от 13.05.2020 г.
3 Обн. ДВ, бр. 28 от 24.03.2020 г., изм. бр. 34 от 09.04.2020 г., изм. бр. 44, от дата 13.05.2020 г.