Дейност на Народното събрание в условията на обявеното извънредно положение от 13.03.2020 г.

1. Народното събрание – постоянно действащ орган на държавна власт и през периода на обявено извънредно положение

Според чл. 74 от Конституцията Народното събрание (НС) е постоянно действащ орган. Този континуитет на дейността му се отнася до неговия мандат, като то само определя времето на своите ваканции. Последното е уредено в неговия Правилник за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС), който предвижда три парламентарни сесии годишно и съответно три ваканции, през които парламентът не работи – около Коледа и Нова година, по Великденските празници и през целия месец август. Този характер на дейността му, който не е спорадичен, а постоянен, се налага от вида на тази дейност и от значимата роля и място в системата на държавните органи на органа, който я осъществява.

Народното събрание е титуляр на законодателната власт и упражнява парламентарен контрол върху дейността на други държавни органи и преди всичко върху правителството – чл. 62, ал. 1, чл. 89 и чл. 90 от Конституцията. То притежава висша легитимност, тъй като се избира пряко от народа. Народните представители, които формират този орган, са негови политически представители, които са получили с избора си неговото доверие и персонифицират представителната демокрация.

В чл. 84 от Конституцията са определени неговите правомощия, които се отнасят до най-съществените страни на публичната сфера и държавността. Между тях освен посочените вече законодателна дейност и парламентарен контрол, се включват приемането на бюджетния закон на държавата и отчета за изпълнението му, даването на съгласие за сключването на договори за държавни заеми, определянето на данъците, избора на правителство и други висши държавни органи и институции, а така също решаване въпросите за обявяване на война, както и на военно или друго извънредно положение.

Последното трябва да се разгледа в контекста на чл. 64, ал. 2 и чл. 100, ал. 2 от Конституцията. Според първия текст в случай на война, военно или друго извънредно положение по време или след изтичане на мандата на НС, срокът на неговите пълномощия се продължава до отпадането на тези обстоятелства. Съгласно втория текст президентът може да обяви военно или друго извънредно положение, когато НС не заседава. В този случай то се свиква незабавно, за да се произнесе по президентското решение. Правомощието на президента може да се упражни само условно – когато НС не заседава, включително когато се е разпуснало поради изтичане на мандата му, поради което то се свиква, за да утвърди решението му за обявяване на извънредно положение.

НС като постоянно действащ висш държавен орган трябва да действа и при обявено извънредно положение, независимо от основанието за неговото въвеждане, в настоящия случай наличие на епидемична опасност за обществото, която налага ограничителни мерки по отношение на някои права на гражданите с цел опазване на здравето и живота им. По аргумент на по-силното основание при действащ парламент, чийто мандат не изтича или не е изтекъл, наложените карантинни мерки не могат да бъдат основание за преустановяване на дейността му. Такова действие би било противоконституционно с оглед цитираните текстове от Конституцията, на които противоречи.

Две са основните причини НС да продължи да бъде постоянно действаща институция и през периода на обявеното извънредно положение, което мотивира и съществуването на конституционните разпоредби за задължителното наличие на действащ парламент и през този период. От една страна, като законодателен орган и като оправомощено да определя мерките, свързани с извънредното положение, то трябва да приеме спешно необходимите закони и други нормативни актове, пряко уреждащи тези мерки, както и необходимите за минимизиране на неблагоприятните за икономиката и за жизнения стандарт на гражданите последици от него, а от друга, да контролира изпълнителната власт срещу използване на ситуацията за налагане на авторитарен стил на управление. Показателен пример за последното е предоставеното на унгарския премиер Орбан от парламента правомощие да управлява с укази със силата на закон за неопределен срок от време, включително и след отмяната на извънредното положение, което означава установяване на личен авторитарен режим в тази страна.

2. Начин на вземане на решения от Народното събрание в условията на извънредно положение при спазване на уредените от Конституцията правила в тази насока

В чл. 81 от Конституцията изрично се определят изискванията за наличие на кворум и мнозинство, необходими, за да бъде проведено редовно заседание на НС, за да може да приеме закони и други актове, които е компетентен да издаде, като и за начина на тяхното гласуване. Според ал. 1 на текста, кворумът е налице, когато на заседанието на парламента присъстват повече от половината народни представители, а съгласно ал. 2 НС приема законите и другите свои актове с обикновено мнозинство – повече от половината от присъстващите народни представители, освен когато Конституцията изисква друго мнозинство. Начинът на гласуване е определен в ал. 3 – то е лично и явно, освен когато Конституцията предвижда или НС реши то да бъде тайно.

Цитираната разпоредба създава проблем при обявеното извънредно положение поради епидемична опасност с оглед необходимостта да се съчетае конституционното изискване за наличие на действащ парламент в тази ситуация с карантинните ограничения, които народните представители трябва да спазват в интерес на собственото си здраве и това на хората от обкръжението си. Основната мярка за здравна защита срещу коронавируса като агент на заразата, която се разпространява по въздушно-капков начин, е изолацията и избягване на публичните събирания на хора, а такива са парламентарните заседания на НС, състоящо се от 240 народни представители.

При буквално тълкуване на текста на чл. 81 от Конституцията би следвало да се приеме, че присъствието на народните представители в пленарната зала на НС с оглед изискванията за наличие на кворум, на мнозинство и при явно гласуване е задължително. При такова разбиране, като палиативна мярка, за да се избегне близкият контакт, като създаващ опасност от зараза на присъстващите народни представители, се предлага ползването на големи по размер помещения, където да се провеждат парламентарните заседания, и ще се осигури възможност за по-голяма дистанция между заседаващите.

Радикалното решение на проблема обаче е използване на съвременните онлайн технологии за комуникация, както и възможността да се изтълкува понятието „присъствие“ на народните представители по начин, който не изисква задължително физическото им участие на парламентарните заседания в пленарната зала на парламента. В резултат на използването на съвременните технологии, дебатът, предхождащ приемането на закони и други актове от НС, ще се провежда не на място в пленарната зала на НС, а дистанционно, от личния кабинет на всеки народен представител при отчитане на кворума, необходим за провеждането му и гласуването чрез съответно създадена за случая електронна платформа за видеоконферентна връзка. За разлика от явното гласуване, при което под „присъстващи“ народни представители се разбират тези, които се намират в пленарната зала към момента на неговото провеждане, ако НС е взело решение гласуването да бъде тайно, под „присъстващи“ ще се разбира участвалите в гласуването народни представители. Като последица от това тълкуване, последното също ще може да се извърши дистанционно, от кабинета на народния представител, като за по-голяма сигурност относно резултата от парламентарния вот, гласуването се проведе по традиционния начин – с хартиена бюлетина, върху която е отбелязана парламентарната група на гласуващия.

Предложеният начин за работа на парламента в условията на извънредно положение, предизвикано от епидемия, ще ограничи възможността на някои политици да си правят политически пиар и да търсят политически дивиденти, което, меко казано, е неуместно на фона на кризата, през която преминава страната, но ще осигури изпълнение на конституционното изискване за континуитет на дейността на парламента в делови порядък в ненормалната ситуация, съчетано с необходимостта от карантинна изолация за опазване на здравето на народните представители.

Благовест ПУНЕВ, председател на АС при БТПП, бивш конституционен съдия