- Електронни издания – ИК Труд и право - https://e.trudipravo.bg -

Колизия на нормата – Приложение на нормата на чл. 39б, ал. 1, т. 1 от Закона за държавната собственост

1. В ДВ, бр. 44 от 04.06.2019 г., е обнародван Закон за изменение и допълнение на Закона за държавната собственост (ЗИД на ЗДС), с който са въведени редица промени в ЗДС в частта му относно реда за принудително отчуждаване на имоти – частна собственост, за държавни нужди.

В приетата нова редакция на чл. 39б, ал. 1, т. 1 ЗДС е предвидена възможност в 7-дневен срок от постъпване на искане от органа, издал акта за отчуждаване, и/или от инвеститора, съдът в закрито заседание да допусне предварително изпълнение на акта за отчуждаване, когато това се налага, за да се защитят особено важни държавни или обществени интереси и при наличие на изброените в текста на разпоредбата условия, едно от които е с влязъл в сила подробен устройствен план имотът да е отреден за изграждане на обект с национално значение по смисъла на Закона за устройство на територията (ЗУТ). С Преходните и заключителни разпоредби (ПЗР) на ЗИД на ЗДС са внесени промени и в други нормативни актове – ЗУТ, Закона за кадастъра и имотния регистър и Закона за насърчаване на инвестициите, с цел текстовете им да бъдат синхронизирани с действието на новия режим. Също така с § 9 от ПЗР е предвидено започналите към датата на влизане на закона производства по отчуждаване на имоти – частна собственост, да се довършват по новия ред, въведен чрез ЗИДЗДС.

Според мотивите към един от двата обединени за съвместно разглеждане законопроекта, по които е приет ЗИД на ЗДС, законодателната ревизия на ЗДС има за цел да ускори максимално процеса по изграждане на национално значими обекти и обекти с национално значение, при реализиране на които в максимална степен да бъдат предвидени съответните гаранции за законосъобразно засягане на правата на собствениците, респективно на правоимащите лица1. Въпреки изложеното, още при обсъждане в Народното събрание на предложените законодателни промени в ЗДС, те са предмет на критика с оглед на тяхната конституционосъобразност.

След обнародване на ЗИД на ЗС, пред Конституционния съд (КС) е подадено искане от президента на Република България за установяване на противоконституционност на § 3, т. 1 на чл. 39б, ал. 1, т. 1 ЗДС в частта „или обект с национално значение по смисъла на Закона за устройство на територията“ и за установяване на противоконституционност на § 4 от същия закон, с който се създава чл. 42а, ал. 3 в ЗДС. По отношение на чл. 39б, ал. 1, т. 1 ЗДС, в искането на установяване на противоконституционност е посочено, че използваното в разпоредбата понятие „обекти с национално значение“ по смисъла на ЗУТ, не включва в съдържанието си ясни критерии за обособяване на въпросните обекти. Дефиницията на § 5, т. 62 от ДР на ЗУТ е препращаща и гласи, че „обект с национално значение“ е обект, определен като такъв със закон или с акт на Министерския съвет. Не са създадени гаранции, че разглежданата категория обекти ще обхваща само такива за държавни нужди, каквото е изискването на чл. 17, ал. 5 от Конституцията. Поради липсата на критерии, Министерският съвет разполага с неограничена дискреционна власт да обявява обекти с национално значение. По този начин се създават предпоставки при прилагането да бъде нарушена конституционната забрана за произвол, която е проявление на принципите на равенство и на правовата държава. Подобна широка дискреция не отговаря на изискванията за правна сигурност и предвидимост, които са особено важни за защитата на конституционно прогласени права, каквото е правото на частна собственост.

Конституционният съд е образувал за разглеждане на искането конст. д. № 8 от 2019 г. Като заинтересувани институции по делото са конституирани Народното събрание, Министерският съвет, министърът на регионалното развитие и благоустройството, министърът на земеделието, храните и горите, Върховният касационен съд, Върховният административен съд, главният прокурор, омбудсманът и Висшият адвокатски съвет. Съдът се е произнесъл по делото с Решение № 9 от 05.12.2019 г. С решението е отхвърлено искането по отношение на чл. 39б, ал. 1, т. 1 ЗДС и е обявена за противоконституционна разпоредбата на чл. 42а, ал. 3 ЗДС. То е подписано с особено мнение от трима от конституционните съдии по отношение на първата част от диспозитива за отхвърляне на искането за установяване на противоконституционност на чл. 39б, ал. 1, т. 1 ЗДС.

2. Конституционният съд е мотивирал решението си за отхвърляне на искането за установяване на противоконституционност на чл. 39б, ал. 1, т. 1 ЗДС с аргумент, че принудителното отчуждаване на частна собственост според чл. 17, ал. 5 от Конституцията е допустимо за разглежданата хипотеза, тъй като се извършва въз основа на закон за държавни или общински нужди, които не могат да бъдат задоволени по друг начин и е определено равностойно на отчуждения имот обезщетение, което се изплаща предварително на собствениците.

Основната предпоставка за извършване на принудително отчуждаване както по чл. 17, ал. 5 от Конституцията, така и по чл. 32, ал. 1 ЗДС, е наличието на държавна нужда, която не може да бъде задоволена по друг начин. Съгласно чл. 33, ал. 2 ЗДС тази нужда се установява с влязъл в сила подробен устройствен план. Принудителното отчуждаване на частна собственост по ЗДС може да бъде предприето при наличие на влязъл в сила подробен устройствен план, който предвижда изграждане на някои от обектите, изрично описани в чл. 205, т. 1-5 ЗУТ, независимо от това дали са обявени за „национални“ по смисъла на ЗДС или за такива „с национално значение“ по смисъла на ЗУТ, защото всички те са обекти – публична собственост на държавата, и са предназначени да задоволяват публични нужди.

Оспорената разпоредба на чл. 39б, ал. 1 ЗДС урежда реда и предпоставките за допускане на предварително изпълнение на акта за отчуждаване. Тя не въвежда условия за принудително отчуждаване на частна собственост в несъответствие с чл. 17, ал. 5 от Конституцията. Условията, които трябва да са налице, за да се пристъпи към принудително отчуждаване на частна собственост, са посочени в конституционната норма на чл. 17, ал. 5 и в разпоредбата на чл. 32, ал. 1 ЗДС, а не в атакуваната част от чл. 39б, ал. 1, т. 1 ЗДС.

Оспореният израз „обект с национално значение“ е употребен от законодателя в текста на чл. 39б, ал. 1, т. 1 ЗДС за хипотезата по допускане на предварително изпълнение на акта за отчуждаване в случаите, в които с влязъл в сила подробен устройствен план имотите са вече отредени за изграждане на обекти с национално значение. Обектите с национално значение са предпоставка за допускане на предварително изпълнение, а не основание за принудително отчуждаване. Влезлият в сила подробен устройствен план, предвиждащ изграждане на обекти – публична собственост на държавата, е във връзка с едно от условията на конституционната норма за принудително отчуждаване. Той установява наличието на държавна нужда, която не може да бъде задоволена по друг начин. В числото на обектите – публична собственост на държавата, попадат и обектите с национално значение, видно от изброяването на чл. 205, т. 1-5 ЗУТ. Изброяването включва не само националните обекти, посочени в § 1 от ДР на ЗДС, но и други, за които законът допуска отчуждаване. Сред тях са и обектите с национално значение, за които в чл. 109, ал. 3, т. 1 ЗУТ изрично се допуска изработване на подробен устройствен план.

Обстоятелството дали даден обект е с национално значение не е предмет на съдебното производство по чл. 39б, ал. 1 ЗДС за допускане на предварително изпълнение, а на съдебното производство по оспорване на подробния устройствен план, предвиждащ изграждането му, или на производството по оспорване на решението на Министерския съвет, с което обектът е обявен за обект с национално значение. Тези производства предхождат отчуждаването и гарантират правата на засегнатите частни собственици.

Член 39б, ал. 1, т. 1 ЗДС не нарушава изискването за пропорционалност като проявление на принципа на правовата държава по чл. 4, ал. 1 от Конституцията, защото ограничението на частната собственост на физическите и юридическите лица се извършва въз основа на конституционната норма на чл. 17, ал. 5 и съответната й разпоредба на чл. 32, ал. 1 ЗДС. Те допускат принудително отчуждаване на частна собственост в името на друг конституционно защитен публичен интерес, какъвто е нуждата от изграждане на обекти – публична собственост на държавата. Наложеното ограничение е обществено оправдано и пропорционално, тъй като срещу отнемането на собствеността собствениците на отчуждени имоти получават предварително изплатено съответстващо обезщетение.Отчуждаването се осъществява само за публични нужди, които не могат да бъдат задоволени по друг начин. Като гаранция за спазването на изброените предпоставки е предвиден съдебен контрол.

3. Цитираното решение на КС с основание е критикувано поради несъответствие с духа и предписанията на разпоредбата на чл. 17 от Конституцията, както и поради противоречието с тълкуванието на нейните текстове, изложено с мотивите по Решение № 6 от 15.07.2013 г. на КС по конст. д. № 5/2013 г. Промяната в чл. 39б, ал. 1, т. 1 ЗДС е определена като правно средство за овластяване на Министерския съвет неограничено да определя обекти с национално значение без наличие на ясни критерии и на установена държавна нужда, която не може да бъде задоволена по друг начин. Постигнатото с нея либерализиране на режима на предварително изпълнение на актовете за отчуждаване на частна собственост несъмнено способства бързината и ефективността при изпълнение на инфраструктурни проекти, но в същото време води до ограничаване на конституционно установените права на гражданите.

Сред аргументите за критика на решението на КС също се посочва, че отреждането на имота за изграждане на обект с национално значение по смисъла на ЗУТ не представлява доказателство за наличие на държавна нужда по смисъла на чл. 17, ал. 5 от Конституцията за принудително отчуждаване на този имот. Понятието „държавна нужда“ е въведено в Конституцията, но няма конституционна или законова дефиниция. Нормата на чл. 33 ЗДС, чрез която се определя държавната нужда, не включва в обхвата си понятието „обект с национално значение по смисъла на ЗУТ“. Тъй като свързва предварителното изпълнение на акта за отчуждаване с основание, което не присъства в обхвата на чл. 32 и 33 ЗДС, разпоредбата на чл. 39б, ал. 1, т. 1 ЗДС нарушава конституционните изисквания за правна сигурност и неприкосновеност на собствеността.

Член 17, ал. 5 от Конституцията изисква принудителното отчуждаване на собственост да става въз основа на закон. Хипотезите, в които отчуждаването може да се случи, трябва да са установени от законодателната власт и да са със степен на конкретност, която да не допуска тяхното определяне или разширяване от изпълнителната власт. Нормата на чл. 39б, ал. 1, т. 1 ЗДС не постига това изискване. По легалната дефиниция на § 5, т. 62 от Закона за устройство на територията, към който тя препраща, е възможно обект с национално значение да бъде определен с акт на Министерския съвет. Така законодателят прехвърля на Министерския съвет част от своята конституционна компетентност да посочи хипотезите, в които може да се извършва принудително отчуждаване. Такова прехвърляне е недопустимо, защото нарушава установеното в чл. 17, ал. 5 от Конституцията разделение на властите при принудителното отчуждаване на собственост.

Без съмнение, най-същественият довод за критика на извършеното с Решение № 9 от 05.12.2019 г. на КС тълкуване на нормите на Основния закон с цел потвърждаване на приложението на чл. 39б, ал. 1, т. 1 ЗДС се явява противоречието на изводите на съда с досегашната му практика, изразена с Решение № 6 от 15.07.2013 г. на КС по конст. д. № 5/2013 г. Последното цитирано решение на КС разглежда значението на предвидените от чл. 17 от Конституцията предпоставки за допускане на отчуждаване на имоти и вещи за държавна или общинска нужда. Конституцията обявява частната собственост за неприкосновена, като единственото изключение от това правило представлява възможността за принудително отчуждаване на частна собственост, предвидена в чл. 17, ал. 5. За осъществяване на принудително отчуждаване на частна собственост, Основният закон поставя като условия спазването на няколко кумулативно дадени изисквания: отчуждаването да се извършва единствено въз основа на закон и само за държавни или общински нужди; тези нужди да не могат да бъдат задоволени по никакъв друг начин; да бъде определено равностойно на отнеманата вещ обезщетение; това обезщетение да е предварително изплатено на собственика.

За предварително се приема обезщетението, когато то е изплатено преди отнемането на правото на собственост. Предварителното парично плащане се изразява в плащането като предпоставка за извършване на отчуждаването, поради което и то задължително предхожда прехвърлянето на собствеността и завземането на имота. Обезщетението следва да бъде предварително платено на собственика изцяло, а не отчасти. Обезщетението при отчуждаване на имот – частна собственост, не може да бъде предварително, ако не е определено окончателно по размер. Ако със закон бъде допуснато отчуждаване преди съдът да се е произнесъл с влязло в сила съдебно решение по отношение на оспорен от собственика размер на обезщетението, то подобен нормотворчески подход противоречи на чл. 17, ал. 5 от Конституцията. Когато се обжалва размерът на обезщетението, единствено съдът е органът, който окончателно определя кое е равностойното обезщетение. Само след заплащането на определеното от съда обезщетение ще бъде изпълнено изискването за предварително и равностойно обезщетение на собственика съгласно чл. 17, ал. 5 от Конституцията.

Обезщетението е равностойно в три случая – когато е определено с акта за отчуждаване и собственикът е съгласен с неговия размер, когато не е съгласен с размера на обезщетението, но не е обжалвал административния акт в съответния срок и когато е влязло в сила съдебното решение по спор, повдигнат от собственика за размера на дължимото обезщетение, чиято стойност е била определена с акта за отчуждаване, но собственикът не е бил съгласен с нея. Обезщетяването на собственика следва да е извършено предварително и да е изплатено преди отнемането на правото на собственост. Обезщетението не отговаря на изискването на чл. 17, ал. 5 от Конституцията да е предварително, ако не е равностойно и не е изплатено изцяло.

Както основателно се посочва в особените мнения, приложени към Решение № 9 на КС от 05.12.2019 г., предварителното изпълнение на отчуждителен акт означава не друго, а вещта да бъде принудително отнета от собственика й. То е тъкмо противоположното на обявената в чл. 17, ал. 3 от Конституцията неприкосновеност на частната собственост. Без да са установени и изпълнени конституционните изисквания, лицето, чиято вещ се отчуждава, се лишава от всички правни възможности, които му дава неговото право на собственост, условно групирани в правомощията му да владее и да се ползва от вещта. Остава му единствено правомощието да се разпорежда с нея като „гол“ собственик, в какъвто е превърнат не по своя воля. Предварителното изпълнение на акта за отчуждаване противоречи и на задължението на законодателя по чл. 17, ал. 1 от Конституцията да гарантира и да защитава правото на собственост. Правомерността на отчуждаването, както при всяко предварително изпълнение, е „на кредит“.

Когато размерът на дължимото обезщетение е предмет на съдебен спор, превеждането по сметка на собственика, респ. на областния управител, на определеното в акта за отчуждаване обезщетение не може да се приеме за изпълнение на изискването на чл. 17, ал. 5 от Основния закон. Всяка законова разпоредба, уреждаща предварително изпълнение на акта за отчуждаване на имот, попада в противоречие с конституционното изискване за предварително изплащане на равностойно обезщетение. Общественият интерес, налагащ спешното задоволяване на държавните или общинските нужди от отчуждавания имот, следва да бъде задоволен чрез други законодателни решения (напр. ускоряване на съдебните процедури по делата за оспорване на размера на дължимите обезщетения), но не и чрез допускане на предварително изпълнение на актовете за отчуждаване.

4. Съгласно чл. 151, ал. 3 от Конституцията частта от закона, която не е обявена от КС за неконституционна, запазва действието си. Поради това, по силата на Решение № 9 от 05.12.2019 г. по конст. д. № 8 от 2019 г., се запазва действието на чл. 39б, ал. 1, т. 1 ЗДС и разпоредбата следва да се прилага на общо основание като част от действащото ни национално законодателство. Открит остава въпросът за явното противоречие между предписанието на разпоредбата и тълкуването на конституционните текстове, дадено с Решение № 6 от 15.07.2013 г. на КС по конст. д. № 5/2013 г.

При действието на чл. 14, ал. 5 и 6 от Закона за Конституционния съд, актовете на съда са окончателни и решенията му са задължителни за всички държавни органи, юридически лица и граждани. Поради това, всяко от двете цитирани решения на КС е задължително и следва да бъде прилагано. Нормативната уредба на дейността на КС не предвижда законови механизми, по които съдът по свой почин да предприеме действия по уеднаквяване на практиката си по противоречиво тълкуванe на текстове от Конституцията в различни свои решения. Подобно изправително тълкуване би могло да се извърши от КС по реда на чл. 149, ал. 1, т. 1 от Основния закон под формата на предоставяне на задължително тълкувание на текстове от Конституцията. Към това производство се пристъпва, след като КС е бил сезиран от най-малко една пета от народните представители, президента, Министерския съвет, Върховния касационен съд, Върховния административен съд или главния прокурор. За момента не са налице данни за наличие на инициирано производство пред КС по отношение на коментираните конституционни текстове.

Видно от изложените по-горе аргументи, приложението на разпоредбата на чл. 39б, ал. 1, т. 1 ЗДС в нейната настояща редакция води до противоречие с тълкуването на Конституцията, дадено с мотивите към Решение № 6 от 15.07.2013 г. на КС по конст. д. № 5/2013 г. Възникналото противопоставяне между цитираното решение на КС и Решение № 9 от 05.12.2019 г. по конст. д. № 8 от 2019 г. на същия съд създава неяснота относно изпълнението на задължението на законодателя по чл. 17, ал. 1 от Конституцията да гарантира и защитава правото на собственост, както и на конституционното изискване за предварително изплащане на равностойно обезщетение при принудително отчуждаване на имот.

Също така следва да се посочи, че допускането на предварително изпълнение на акта за отчуждаване по установения от чл. 39б, ал. 1, т. 1 ЗДС ред не хармонира и с духа на общоевропейските ценности във връзка със защитата на правото на собственост, залегнали в основите на общностното право и възприети и в националните законодателства на страните – членки на ЕС. Практическото осъществяване на подобни отчуждителни производства на национално ниво е свързано и с риск собствениците да потърсят защита на засегнатите си от отчуждаването права посредством съществуващите международни правоохранителни механизми за прилагане на общностното право и за спазване на основните права и свободи на гражданите.

Изложените обстоятелства налагат да бъдат потърсени други законодателни способи за създаване на ефективен ред за отчуждаване при задоволяване на особено важни държавни или обществени интереси при изграждане на обекти с национално значение. Тези способи не следва да включват в съдържанието си допускането на предварително изпълнение на актовете за отчуждаване, което да нарушава основни права на засегнатите собственици и да опорочава цялостното провеждане на отчуждителното производство. Разпоредбата на чл. 39б, ал. 1, т. 1 ЗДС и свързаните с нея разпоредби в ЗУТ и останалите изменени и допълнени с ПЗР на ЗИДЗДС нормативни актове е необходимо да претърпят нормотворческа ревизия с цел преодоляване на съществуващото противоречие и хармонизиране с изискванията на националното и общностното право.

Александър ГЕОРГИЕВ, адвокат
____
1 Вж. мотивите към законопроекта на ЗИД на ЗС, внесен в Народното събрание с вх. № 954-01-24/16.04.2019 г.